II OSK 439/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 120/18 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 22 listopada 2017 r. nr 364/2017 w przedmiocie nakazu rozbiórki tarasu oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 8 maja 2018 r., II SA/Łd 120/18 oddalił skargę B. P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ŁWINB) z 22 listopada 2017 r., nr 364/2017 utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego (dalej: PINB) z 25 lipca 2017 r., nr 28/2017, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), dalej: p.b., a także art. art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a., nakazał B. P. rozbiórkę tarasu dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy mieszkaniu nr [...], zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. B. P. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r. poz. 1892 ze zm.), dalej: u.w.l., poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu w niniejszej sprawie, że stroną postępowania jest wspólnota mieszkaniowa; 2) art. 22 ust. 2 u.w.l. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w toku postępowania, przez co wspólnota mieszkaniowa nie została uwzględniona jako strona postępowania; 3) art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; 4) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie skarżącej za wyłącznego inwestora tarasu dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy mieszkaniu nr [...], na działce nr ew. [...] w [...], podczas gdy przedmiotowa inwestycja została dokonana przy aprobacie Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " (dalej: RSM "[...]"), która na mocy umowy dzierżawy z 5 marca 2008 r., nr 7-TT-TJ-Fb.9-D-08 miała również czerpać korzyści z przedmiotowego obiektu budowlanego; 5) art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 52 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że decyzja PINB nr 28/2017 odpowiada prawu, podczas gdy zobowiązanym solidarnie do rozbiórki ww. obiektu budowlanego powinna być również RSM "[...]" zarówno jako inwestor, jak i zarządca obiektu budowlanego; 6) art. 50-51 p.b. poprzez niezbadanie, czy RSM "[...]" posiada w świetle art. 3 pkt 11 p.b. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych; 7) art. 7 i art. 77 k.p.a. przez zaniechanie należytego zbadania materiału dowodowego sprawy, pomimo konieczności zastosowania trybu naprawczego, o którym mowa w art. 50-51 p.b. pod kątem odpowiedzialności wszystkich podmiotów zaangażowanych w sprawie. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sadowi I instancji, względnie zmianę w całości zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi na decyzję ŁWINB, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postepowania J. M. wystąpił o jej odrzucenie jako wniesionej od nieistniejącego wyroku oraz prawdopodobnie z uchybieniem terminu, względnie - jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą na uzasadnionych podstawach. Następstwem tejże oceny jest oddalenie skargi kasacyjnej a nie jej odrzucenie, przyjąć bowiem trzeba, że dostrzeżone w odpowiedzi na skargę kasacyjną przez uczestnika postępowania mankamenty środka odwoławczego nie mogły pociągać za sobą wskazanego wyżej skutku. Skarżąca kasacyjnie prawidłowo oznaczyła zaskarżone orzeczenie (art. 176 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Pomyłka mająca związek z mylnym powołaniem przez autora skargi kasacyjnej daty wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyroku (21 maja 2018 r.) pozostaje bez znaczenia procesowego. Zauważenia wymaga, że treść skargi kasacyjnej jednoznacznie wskazuje, iż wadliwe oznaczenie daty wydania zaskarżonego orzeczenia ma charakter oczywistej omyłki i nie budzi wątpliwości w sprawie, że zarzuty skarżącej kasacyjnie dotyczą przeprowadzonej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku z 8 maja 2021 r., II SA/Łd 120/18 kontroli legalności decyzji ŁWINB z 22 listopada 2017 r. Niesporne jest również, że skarga kasacyjna została wniesiona w terminie opisanym w art. 177 § 1 p.p.s.a. Nieusprawiedliwione są zarzuty skargi kasacyjnej przypisujące Sądowi I instancji uchybienie art. 6 i art. 22 ust. 2 u.w.l., a także art. 10 k.p.a. Koncentrują się one na wskazywaniu, że Sąd nie uwzględnił w sprawie, iż "stroną postępowania jest wspólnota mieszkaniowa", której nie został zapewniony w nim udział. Twierdzenie tego rodzaju zostało jednakże sformułowane w sposób w całości abstrahujący od ustaleń stanowiących podstawę faktyczną wydanego rozstrzygnięcia, jak i jego oceny prawnej przyjętej przez Sąd w zaskarżonym wyroku w kontekście dyspozycji art. 27 ust. 2 w zw. z art. 241 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1222 ze zm.), dalej: u.s.m., które to przepisy nie zostały objęte podstawą wniesionej skargi kasacyjnej. Wskazana ocena prawna Sądu stwierdza brak jakichkolwiek podstaw, by w świetle uwarunkowań kontrolowanej sprawy można było mówić o istnieniu "wspólnoty mieszkaniowej", która jako podmiot posiadający zdolność prawną (zdolność procesową), uprawniona byłaby do udziału w sprawie zakończonej decyzją ŁWINB jako zarządzająca nieruchomością wspólną. Akcentowanie, że "decydujące dla powstania wspólnoty mieszkaniowej jest wyodrębnienie i przeniesienie własności pierwszego samodzielnego lokalu w konkretnej nieruchomości" (s. 3 uzasadnienia skargi kasacyjnej), pomija, że nieruchomość stanowiąca działkę nr ew. [...] w [...] (KW nr [...]) jest zabudowana spółdzielczym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, w którym dopiero wyodrębnienie własności wszystkich lokali (art. 26 ust. 1 u.s.m.), albo przyjęcie uchwały, o której mowa w art. 241 ust. 1 u.s.m., przez większość właścicieli lokali w budynku, należy traktować jako zdarzenia mogące prowadzić do powstania wspólnoty mieszkaniowej, z którym to momentem wygasłoby uprawnienie RSM "[...]" do wykonywania ustawowego zarządu nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność właścicieli ośmiu wyodrębnionych lokali (udział 3850/5801) i spółdzielni na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.m. W uchwale z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013/2/23 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił podstawowe znaczenie powyższego przepisu w kształtowaniu systemu zarządu nieruchomością wspólną, której współwłaścicielem jest spółdzielnia mieszkaniowa, zwracając uwagę na jej przymusowy charakter. Brak zaistnienia w sprawie okoliczności skutkujących wyjściem nieruchomości zabudowanej budynkiem przy ul. [...] w [...] spod ustawowego reżimu zarządu nieruchomością wspólną sprawowanego przez RSM "[...]" determinuje uznanie, że zarzut pozbawienia (nieustanowionej) wspólnoty mieszkaniowej czynnego udziału w postępowaniu musi być w całości odrzucony jako nieuprawniony. Nawet, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny postawiony Sądowi I instancji zarzut uchybienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. chciałby poddać kontroli, pomijając powody, które uniemożliwiały podzielenie stanowiska skarżącej o pozbawieniu wspólnoty mieszkaniowej statusu strony z uwagi na konieczność kierowania się zasadą, że legitymacja procesowa nie może przynależeć do podmiotu nieistniejącego w obrocie prawnym, wskazywanie w skardze kasacyjnej, iż naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, stanowiącą przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest wnioskiem, który na płaszczyźnie wyznaczonej dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. powinien uwzględniać, co trafnie podkreślił Sąd I instancji, że zarzut ewentualnego pominięcia w postępowaniu administracyjnym może podnieść jedynie podmiot pominięty. Skarżąca w toku postępowania zainicjowanego skargą na decyzję ŁWINB nie mogła się tym samym skutecznie na tego rodzaju wadliwość powołać. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że przyczyna wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z niej, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2024 r., II OSK 322/23). Zgromadzony materiał dowodowy – wbrew odmiennemu poglądowi skarżącej – został w toku postępowania naprawczego (art. 50-51 p.b.) prawidłowo zebrany i oceniony pod kątem określenia "odpowiedzialności wszystkich podmiotów zaangażowanych w sprawie", posługując się sformułowaniem skargi kasacyjnej. Za pozbawiony jakiegokolwiek znaczenia prawnego należy uznać fakt zrealizowania przez skarżącą robót budowlanych prowadzących do dobudowania tarasu do istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego "przy aprobacie" RSM "[...]". Uwarunkowania faktyczne kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawy sprzeciwiały się równocześnie badaniu, czy RSM "[...]" posiada w myśl art. 3 pkt 11 p.b. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ ustalenia czynione przez organy nadzoru budowlanego - wobec uchylenia przez Wojewodę Łódzkiego decyzją z 11 lipca 2013 r., nr 228/2013 udzielonego skarżącej pozwolenia na dobudowę tarasu i uprawomocnienia się tego aktu w następstwie oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 listopada 2015 r., II OSK 760/14 skargi kasacyjnej skarżącej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 28 listopada 2013 r., II SA/Łd 946/13 oddalającego skargę skarżącej wniesioną na tenże akt – musiały być nakierowane na zbadanie, czy to skarżąca a nie RSM "[...]" może wykazać się posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością (w części zajętej pod wykonany przez stronę taras) na cele budowlane, uwzględniając, że okoliczność ta stanowi warunek umożliwiający doprowadzenie ww. inwestycji do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z 19 październik 2022 r., II OSK 1501/21). W kontekście zarzutu naruszenia przez Sąd art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 52 p.b. stwierdzić trzeba, że nie znajduje uzasadnienia pogląd, iż obowiązek rozbiórki powinien zostać solidarnie nałożony na skarżącą oraz RSM "[...]". W świetle art. 52 p.b. czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 p.b., jest obowiązany na swój koszt dokonać inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie uznaje się, że wymienienie w przywołanym przepisie trzech kategorii podmiotów zobowiązanych (inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego) nie oznacza, iż obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. Kolejność tych podmiotów nie jest równocześnie przypadkowa (por. wyrok NSA z 29 listopada 2022 r., II OSK 631/20; wyrok NSA z 4 marca 2021 r., II OSK 1632/18). Wybór adresata nakazu w świetle wskazanej regulacji art. 52 p.b. powinien być determinowany okolicznościami konkretnej sprawy i w kontrolowanym przypadku prawidłowość zastosowanego przez organy kryterium kierunkowego nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że inwestorem budowy tarasu mającego podlegać rozbiórce była skarżąca, co potwierdza proces budowlany, który doprowadził do powstania tego obiektu, kształtowany treścią dokumentacji projektowej przedłożonej przez skarżącą jako inwestora do zatwierdzenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, jak i działaniami wykonawczymi podejmowanymi przez nią jako organizatora budowy. Nie ma powodów, by podjęcie działań prowadzących do wykonania czynności nakazanych w decyzji kończącej postępowanie nie obciążało skarżącej, z której inicjatywy powstał taras i która go wykorzystywała na swoje potrzeby, nie posiadając na to zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć w tych warunkach trzeba, że stan faktyczny został w rozpatrywanej sprawie ustalony w sposób niewadliwy w odniesieniu do wszystkich okoliczności, z których zaistnieniem przepisy p.b. wiążą zastosowanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., kierowanego do podmiotu będącego w stanie ten nakaz prawidłowo zrealizować. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.