II OSK 165/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Grodziczno od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 września 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 354/21 w sprawie ze skargi H. L. i G. L. na uchwałę Rady Gminy Grodziczno z dnia 27 maja 2004 r. nr XV/143/2004 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrzeży jeziora Hartowiec, obejmującego część gruntów wsi Ostaszewo, z przeznaczeniem ich na cele usług turystyki, rekreacji i wypoczynku, z indywidualną zabudową letniskową i mieszkaniową 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 9 września 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 354/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w sprawie ze skargi H. L. i G. L. na uchwałę Rady Gminy Grodziczno z dnia 27 maja 2004 r. nr XV/143/2004 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrzeży jeziora Hartowiec, obejmującego część gruntów wsi Ostaszewo, z przeznaczeniem ich na cele usług turystyki, rekreacji i wypoczynku, z indywidualną zabudową letniskową i mieszkaniową, dalej także jako: "zaskarżona uchwala", "Plan", stwierdził nieważność § 7 ust. 3 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...], obręb [...], gmina Grodziczno wraz z załącznikiem graficznym w tej części oraz zasądził od Gminy Grodziczno na rzecz skarżących solidarnie kwotę 814 zł (osiemset czternaście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. W dniu 27 maja 2004 r. Rada Gminy Grodziczno, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) dalej jako: "u.s.g.", oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) dalej także jako: "u.z.p.", "ustawa z 1994 r.", podjęła uchwałę Nr XV/143/2004 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrzeży jeziora Hartowiec, obejmującego część gruntów wsi Ostaszewo, z przeznaczeniem ich na cele usług turystyki, rekreacji i wypoczynku, z indywidualną zabudową letniskową i mieszkaniową. H. L. i G. L., dalej także jako: "skarżący", złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę. Wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w całości ewentualnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej nieruchomość skarżących, tj. § 7 ust. 3 pkt 1 i 2 uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucili: - naruszenie przepisu art. 10 ust. 1 u.z.p. poprzez jego niezastosowanie i wyznaczenie linii orientacyjnych nieprzewidzianych w ustawie, które miały być później doprecyzowane przez inne podmioty, podczas gdy należało wyznaczyć ostateczne linie rozgraniczające; - naruszenie przepisu art. 1 ust. 1 i 2 u.z.p. poprzez zastosowanie niejednoznacznych przeznaczeń terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (mpzp), podczas gdy zgodnie z regułą ładu przestrzennego w mpzp należy przyjąć jednoznaczne przeznaczenie dla określonych terenów, - naruszenie przepisu art. 4 ust. 1 u.z.p. poprzez ustalenie mpzp wykraczającego poza teren administracyjny gminy, podczas gdy organ gminy może stanowić akty prawa miejscowego tylko w granicach administracyjnych gminy, - naruszenie przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej także: "u.p.z.p." i przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżących, - naruszenie przepisu art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprawidłowe ustalenie stawki według której naliczana miała być opłata określona w art. 36 ust. 3, tzw. renta planistyczna. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej odrzucenie ze względu na brak interesu prawnego skarżących do kwestionowania uchwały, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał skargę za zasadną. Wskazał, że stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 u.s.g., który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Natomiast w myśl przepisu art. 101 ust.1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: "u.p.z.p.", istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Sad pierwszej instancji wywodził dalej, że zasadę władztwa planistycznego gminy ustanawia przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych – również zasady proporcjonalności. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP. Tym samym, wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Sąd wskazał, że zgodnie z § 7 ust. 1 uchwały, dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem ML ustalono przeznaczenie podstawowe - zabudowa letniskowa (§ 7 ust. 1 pkt 1), uzupełniające, jako tereny zieleni urządzonej i sadownictwo (§ 7 ust. 1 pkt 2) oraz dodatkowo przewidziano zabudowę jednorodzinną, jako dopuszczalną (§ 7 ust. 1 pkt 3). Natomiast uszczegółowiając przeznaczenie trenów oznaczonych symbolem 19 ML przyjęto zakaz zabudowy wydzielonych działek niezabudowanych (§ 7 ust. 3 pkt 2) z zaleceniem włączenia ich do innych działek (zabudowanych i przeznaczonych pod drogi) wraz z wyłączeniem prawa do rozbudowy i nadbudowy oraz obowiązkiem adaptacji (§ 7 ust. 3 pkt 1). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, powyższa okoliczność sprawia, że występuje sprzeczność pomiędzy generalnymi ustaleniami co do tego terenu oraz ustaleniami szczegółowymi. Taki stan rzeczy powoduje, że funkcje przeznaczenia terenu nie są jednoznaczne, co komplikuje (utrudnia), bądź wręcz uniemożliwia, określony sposób zagospodarowania działek. Dalej Sąd podkreślił, że w odpowiedzi na skargę (odnosząc się do zarzutu naruszenia § 7 ust. 3 uchwały) organ wskazał, że zakaz zabudowy terenów 19 ML, w przypadku działki niezabudowanej, wynika z konieczności nie dogęszczania zabudowy. Takie stanowisko organu, nie dość, że pozostaje w sprzeczności z postanowieniami § 7 ust. 1 uchwały, gdzie zabudowa jest przeznaczeniem podstawowym, to ponadto różnicuje sytuację prawną właścicieli nieruchomości terenów oznaczonych symbolem ML, a taki stan rzeczy z punktu widzenia praworządności nie jest dopuszczalny. Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że przepisy zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 19 ML stanowią wyraz nadużycia władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione, wprowadzone wbrew wymogom zasady proporcjonalności, ograniczenie praw skarżących do przedmiotowego terenu. Powyższe uzasadniało stwierdzenie nieważności § 7 ust. 3 pkt 1 i 2 uchwały wraz z załącznikiem graficznym w stosunku do działki nr [...], obręb [...]. Sąd stwierdził również, że w ramach przysługującego władztwa planistycznego Rada Gminy Grodziczno uprawniona była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego do przeznaczenia terenów oraz określenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, co też uczyniła w § 2 ust. 3 pkt 2, § 3 ust. 1 i § 7. Natomiast konsekwencją przyjęcia w części tekstowej i graficznej "orientacyjnych" linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu może być zmiana przeznaczenia terenów w nieokreślonym zakresie i bez zachowania procedury nakazanej przepisem art. 17 w zw. z art. 27 u.p.z.p. Stwarza to również zagrożenie dowolnego dysponowania terenami rozgraniczonymi liniami orientacyjnymi w sposób niedozwolony. Może też prowadzić do nieuprawnionego naruszenia prawa własności. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny jednoznacznie i konkretnie przedstawiać zapisy planistyczne określające przeznaczenie terenów oraz przedstawienie w sposób czytelny i precyzyjny linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach użytkowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy Grodziczno. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła: I. Naruszenie prawa materialnego, przez błędne jego zastosowanie: 1. a) art. 10 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie iż wyznaczenie linii orientacyjnych jest sprzeczne z tym przepisem; b) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą warunki pozwalające na uznanie, iż doszło do przekroczenia przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione, wprowadzone wbrew wymogom zasady proporcjonalności, ograniczenie praw skarżących do przedmiotowego terenu, podczas gdy podjęcie przedmiotowej uchwały było dopuszczalne; c) art. 32 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów o odmiennych cechach, narusza zasadę niedyskryminacji; d) art. 31 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie poprzez stwierdzenie, że ograniczenia nałożone uchwałą są nieproporcjonalne, podczas gdy uchwała tych zasad nie narusza; II. Naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 106 § 3, art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów mających na celu wykazanie legalności rzeczonej uchwały odnośnie innych niż wskazanych w petitum orzeczenia działek oznaczonych w przedmiotowym planie przez co zawęził zakres badania zaskarżonej uchwały z dnia 12 listopada 2001 r. jedynie do problematyki nieprawidłowości ustalenia planu względem terenu oznaczonego symbolem 1P/S/UK, obejmującego działki nr; III. Naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a. art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. - poprzez ich niezastosowanie mimo kompletnego materiału dowodowego w sprawie i oparcia wyroku na błędnych ustaleniach dotyczących zakresu ograniczeń wprowadzonych tą uchwałą, co skutkowało podjęciem przez sąd rozstrzygnięcia noszącego cechy dowolności. Skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. i G. L. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. - poprzez ich niezastosowanie mimo kompletnego materiału dowodowego w sprawie i oparcia wyroku na błędnych ustaleniach dotyczących zakresu ograniczeń wprowadzonych tą uchwałą, co skutkowało podjęciem przez sąd rozstrzygnięcia noszącego cechy dowolności. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jest oczywiste, że w niniejszej sprawie nie wchodzi w grę zastrzeżenie, o którym mowa w art. 57a P.p.s.a. Granice sprawy sądowej zakreśla przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub bezczynność kwestionowane w skardze (por. m.in. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1992/23). Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę na uchwałę Rady Gminy Grodziczno z dnia 27 maja 2004 r., nr XV/143/2004, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, orzekł w granicach sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika aby Sąd ograniczył się do zarzutów i wniosków skargi oraz powołanej w skardze podstawy prawnej. Powyższe ustalenie uprawnia do przyjęcia, że powołane w omawianej podstawie kasacji przepisy art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. nie miały w niniejszej sprawie zastosowania. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. odnoszą się do skarg na decyzje lub postanowienia. Przepis art. 145 § 2 P.p.s.a. odnosi się do skarg na decyzje lub postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 106 § 3, art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów mających na celu wykazanie legalności rzeczonej uchwały odnośnie innych niż wskazanych w petitum orzeczenia działek oznaczonych w przedmiotowym planie przez co zawęził zakres badania zaskarżonej uchwały z dnia 12 listopada 2001 r. jedynie do problematyki nieprawidłowości ustalenia planu względem terenu oznaczonego symbolem 1P/S/UK, obejmującego działki nr. Z akt sprawy nie wynika aby Gmina złożyła wniosek o przeprowadzenie jakichkolwiek dowodów. W zarzucie nie skonkretyzowano tych dowodów oraz okoliczności, jakie ewentualne dowody miałyby wykazać. W uzasadnieniu kasacji nie podjęto nawet próby rozwinięcia opisu naruszenia. W samym zaś opisie podniesiono zawężenie zakresu badania zaskarżonej uchwały z dnia 12 listopada 2001 r. jedynie do problematyki nieprawidłowości ustalenia planu względem terenu oznaczonego symbolem 1P/S/UK. Jest zaś oczywiste, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 27 maja 2004 r. Ustalenia szczegółowe zaskarżonego Planu nie przewidują terenu określonego symbolem 1P/S/UK. Nadto, organ powołuje się na działkę, której numeru nie podaje. Wadliwości te powodują, że zarzut jest oczywiście bezpodstawny. Niezależnie od tego można dodać, że z protokołu rozprawy wynika, że sędzia sprawozdawca złożył sprawozdanie, co oznacza, że Sąd pierwszej instancji orzekł na podstawie akt sprawy. W sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego akta przedsądowe obejmują materiały zgromadzone w trakcie procedury planistycznej. Aktami tym dysponuje także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną. Organ nie tylko nie wykazał, ale nawet nie uprawdopodobnił, że zachodziły okoliczności uzasadniające rozszerzenie materiału dowodowego w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. Bezzasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż wyznaczenie linii orientacyjnych jest sprzeczne z tym przepisem. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), dalej także: "u.z.p." lub "ustawa z 1994 r.", w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej także: "u.p.z.p." Przepis art. 10 ust. 1 ustawy z 1994 r. określał ustalenia jakie w zależności od potrzeb powinny znaleźć się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zawierał jedenaście punktów, przy czym o liniach rozgraniczających była mowa w puntach: 1-3. Wnosząca kasację Gmina nie wskazała precyzyjnie jednostki lub jednostek redakcyjnych naruszonego przepisu art. 10 ust. 1 u.z.p., ale jest możliwe odniesienie się do zarzutu. Jak wynika z opisu naruszenia oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej w tej mierze, zarzut kwestionuje tę wypowiedź Sądu pierwszej instancji, która odnosiła się przyjęcia w części tekstowej i graficznej "orientacyjnych" linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Według Sądu pierwszej instancji, konsekwencją może być zmiana przeznaczenia terenów w nieokreślonym zakresie i bez zachowania procedury nakazanej przepisem art. 17 w związku z art. 27 u.p.z.p. Zdaniem Sądu, stwarza to również zagrożenie dowolnego dysponowania terenami rozgraniczonymi liniami orientacyjnymi w sposób niedozwolony. Może też, w ocenie Sądu pierwszej instancji, prowadzić do nieuprawnionego naruszenia prawa własności. Postanowienia planu miejscowego powinny zaś jednoznacznie i konkretnie przedstawiać zapisy planistyczne określające przeznaczenie terenów oraz przedstawiać w sposób czytelny i precyzyjny linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach użytkowania. Wypowiedzi Sądu pierwszej instancji w zakresie linii rozgraniczających orientacyjnych nie można odczytywać w oderwaniu od sentencji wyroku oraz wyjaśnienia całej podstawy rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność § 7 ust. 3 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...], obręb O., gmina Grodziczno wraz z załącznikiem graficznym w tej części. W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że zarzuty skargi niedotyczące bezpośrednio interesu prawnego skarżących (wywodzonego z prawa własności działki nr [...]) nie mogły spowodować stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Niezależnie od tego WSA wywodził (używając określenia "Niemniej Sąd stwierdza"), że "w ramach przysługującego władztwa planistycznego Rada Gminy Grodziczno uprawniona była w mpzp do przeznaczenia terenów oraz określenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, co też uczyniła w § 2 ust. 3 pkt 2, § 3 ust. 1 i § 7". Dopiero następnie Sąd pierwszej instancji wskazał na konieczność jednoznacznego określenia linii rozgraniczających, o czym była mowa powyżej. Nadto odnotować należy, że zaskarżonym wyrokiem nie stwierdzono nieważności § 2 ust. 4 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 Planu miejscowego. W myśl § 2 ust. 4, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, bądź różnych zasadach zagospodarowania, określane jako orientacyjne, podlegają uściśleniu w projekcie zagospodarowania terenu, lub w projekcie podziału geodezyjnego. Natomiast według § 3 ust. 1 pkt 8, przez orientacyjne linie rozgraniczające należy rozumieć przybliżony podział terenu na różne przeznaczenie (funkcje), a także przybliżony podział w obrębie jednego przeznaczenia, które należy uściślić np. w projekcie zagospodarowania terenu, w projekcie podziału geodezyjnego itp., w nawiązaniu do: - występujących na gruncie podziałów geodezyjnych, - szczegółowego ukształtowania terenu, - występującej zieleni, - już istniejących, trwałych ogrodzeń, - istniejącej trwałej zabudowy itp. Odnosząc się do omawianego zagadnienia merytorycznie uwzględnić trzeba to, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania. Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy istotne jest aby pamiętać, że o ile plany miejscowe uchwalane pod rządami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią bezpośrednio podstawę do wydawania indywidualnych decyzji, zwłaszcza pozwoleń na budowę, to na gruncie poprzedniej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla konkretnej inwestycji następowało w drodze decyzji wydawanej na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego (art. 39 i art. 40 u.z.p.). Ówczesny obowiązek wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nawet wówczas, gdy na danym terenie obowiązywał plan miejscowy wiązał się z tym, że regulacja planów miejscowych nie była tak szczegółowa, jak jest to wymagane w świetle ustawy z 27 marca 2003 r. (patrz: wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3284/19). Tym bardziej zatem, na gruncie art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1994 r., należy zaaprobować pogląd wyrażany w orzecznictwie na tle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według którego, brakuje przeciwwskazań ustawowych dla ustalania orientacyjnych linii rozgraniczających przy niebudzącym wątpliwości wymogu rozgraniczania w planie miejscowym terenów o różnym przeznaczeniu (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1863/10). Ustalenie w omawianym Planie miejscowym orientacyjnych linii rozgraniczających funkcjonuje obok ustalenia obowiązujących linii rozgraniczających (§ 3 ust. 1 pkt 7) oraz trzech rodzajów przeznaczenia terenów (podstawowe, uzupełniające i dopuszczalne) w ramach wyznaczonych liniami rozgraniczającymi (§ 3 ust. 1 pkt 1-3 i § 2 ust. 3 pkt 2). Prawidłowość (zgodność z zespołem norm ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie przeznaczenia terenów) należy zbadać w uwarunkowaniach konkretnego planu miejscowego. Zwrócenie przez Sąd pierwszej instancji uwagi na konsekwencje ustalenia linii orientacyjnych oraz na konieczność jednoznaczności, przy braku orzeczenia eliminującego z obrotu prawnego stosowne unormowania w tym zakresie, oznacza, że nie można Sądowi zarzucić skutecznie mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Najpierw zastrzec należy, że na mocy art. 85 ust. 2 u.p.z.p., do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Dotyczy to niewątpliwie trybu i zasad opracowywania oraz uchwalenia planów. Jeśli chodzi o ich zaskarżanie, to jako akty prawa miejscowego podlegały, do czasu wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaskarżeniu na podstawie art. 27 ust. 1 u.z.p. oraz art. 91 oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała rady gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem, jeżeli naruszenie prawa jest istotne (art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g.). Z kolei art. 27 ust. 1 u.z.p. jako podstawę stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przyjmującej plan miejscowy przewiduje dodatkowo naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 u.p.z. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na uchwałę przyjmującą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zatem możliwe tylko w wypadku wystąpienia przesłanek określonych w art. 27 ust. 1 u.z.p., jak i art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Są to: sprzeczność z prawem, jeżeli naruszenie prawa jest istotne, naruszenie trybu postępowania lub właściwości organów. Z tego więc punktu należało oceniać uchwałę w sprawie planu miejscowego, a także oceniać zarzuty postawione tej uchwale przez stronę skarżącą (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1422/12; wyrok NSA z dnia 4 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 3780/01). Od daty wejścia w życie art. 28 u.p.z.p. przesłanki zawarte w art. 27 u.z.p. oraz w art. 91 w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g., odpowiadają treści hipotezy art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którą, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W świetle art. 85 ust. 2 u.p.z.p. zasady sporządzania planu w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, to przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie władztwa planistycznego można zatem rozpatrywać w odniesieniu do art. 4 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 oraz art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisami art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Najpierw skonstatować trzeba, że ochrona własności, czy prawa użytkowania wieczystego, nie może być rozumiana krańcowo. Nie każda ingerencja w sferę tych praw stanowi naruszenie Konstytucji. Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt różnych wartości i interesów (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 478/16). Pogląd ten znajduje umocnienie w unormowaniach konstytucyjnych. Zasadniczym przepisem Konstytucji RP tworzącym granice dla władztwa planistycznego gminy jest art. 31 ust. 3, zawierający zasadę proporcjonalności. Wynika to z tego, że plan miejscowy przede wszystkim oddziałuje na prawo własności nieruchomości, które jest chronione w Konstytucji RP (art. 64). Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego może wprowadzać daleko idące ograniczenia w zakresie wykonywania prawa własności nieruchomości, jednakże ograniczenia te muszą być usprawiedliwione (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 463/22). Także na tle art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym utrwalony był pogląd, że Gmina, dysponując władztwem planistycznym, była i jest właściwa do ustalenia przeznaczenia terenów pod określone cele. Władztwa tego gmina nie mogła i nie może jednak nadużywać (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA 1542/96). Rozważając korzystanie przez gminę z władztwa planistycznego wynikającego z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie można pomijać unormowania art. 24 ust. 1 tej ustawy. Zasadniczym instrumentem obrony interesu prawnego naruszonego przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego były zarzut. Skarżący będący użytkownikami wieczystymi działki nr [...] nie złożyli zarzutu. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że unormowania § 7 ust. 3 pkt 1 i 2 Planu miejscowego są rezultatem nadużycia przez Gminę władztwa planistycznego. Gmina była uprawniona do przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 19 ML na określone cele – zabudowę letniskową oraz przeznaczenie uzupełniające i dopuszczalne. Co do zasady, możliwe było także zróżnicowanie poszczególnych terenów przeznaczonych pod zabudowę letniskową pod względem ustaleń w zakresie zasad zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 724/23 i orzecznictwo tam powołane). Warunkiem tego zróżnicowania jest uzasadnienie tej koncepcji planistycznej. Takie uzasadnienie Gmina przedstawiła. W odpowiedzi na skargę stwierdzono, że Plan dopuszcza realizację jednego budynku na jednej działce budowlanej, natomiast w przypadku gdy działka nie jest zabudowana to nie można tam budować nowego obiektu aby nie dogęszczać zabudowy. Ustalenia Planu określone w § 7 ust. 3 pkt 1 i 2 są, w ocenie Gminy, uzasadnione ukształtowaniem i zagospodarowaniem terenu. Nieruchomości oznaczone symbolem 17 ML i 19 ML położone są wzdłuż drogi dojazdowej oznaczonej symbolem 104 KD. Ze względu na wąski pas drogowy, zostało zalecone, by nieruchomości niezabudowane zostały przeznaczone na poszerzenie istniejącego układu komunikacyjnego, pozostawiając możliwość adaptacji istniejących w chwili uchwalenia Planu zabudowań. Z urzędu znane jest Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uzasadnienie odpowiedzi na skargę złożonej w sprawie II SA/Ol 148/22, której przedmiotem była także skarga na ten sam Plan miejscowy w zakresie terenu 19 ML. Gmina argumentowała, że wprowadzając ograniczenia w zagospodarowaniu na działce nr [...], (będącej przedmiotem postępowania w sprawie II SA/Ol 148/22), miała na celu nie tylko zachowanie ładu przestrzennego, ale także zapewnienie bezpieczeństwa ludzi i mienia poprzez zapewnienie między innymi zachowania odpowiednich odległości pomiędzy zabudowaniami na terenie leśnym pod względem ochrony przeciwpożarowej, zapewnienie potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, jak również ochronę gruntów leśnych. Organ dodał, że na działce nr [...] skarżący rozpoczęli budowę budynku letniskowego. Budynek ten powstał na podstawie decyzji Starosty Nowomiejskiego z dnia 19 kwietnia 2013 r., nr 73/2013. Po wszczęciu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Mieście postępowania w sprawie tej budowy, decyzją z dnia 15 lutego 2016 r. Starosta Nowomiejski uchylił własną decyzję ostateczną nr 73/2013 r. z dnia 19 kwietnia 2013 r. i odmówił udzielenia na przebudowę istniejącego rzekomo budynku letniskowego. Wojewoda Warmińsko-Mazurski, decyzją z dnia 29 marca 2016 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty. W związku z powyższym PINB w Nowym Mieście Lubawskim zobligowany został do prowadzenia postępowania w sprawie budowy budynku letniskowego w sposób niezgodny z przepisami Prawa budowlanego. Skonstatować warto, że zwłaszcza w odniesieniu do planu miejscowego uchwalonego na podstawie procedury wynikającej z art. 85 ust. 2 u.p.z.p. a więc norm ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie ma przeszkód do przedstawienia przez Gminę usprawiedliwienia dokonanych wyborów planistycznych w zakresie przeznaczenia terenów w odpowiedzi na skargę. Dotyczy to przecież działań przeprowadzonych przed wielu laty, w oparciu o wymagania charakteryzujące się znacznie mniejszym zakresem szczegółowości, niż przewidywane przez tryb i zasady unormowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić należy, że zróżnicowanie terenów ML, polegające na wprowadzeniu ograniczeń w stosunku do norm ogólnych wynikających z ustaleń zawartych w § 7 ust. 1 i 2, odnosi się także do innych terenów zabudowy letniskowej. Jak wynika z poszczególnych ustaleń, jest to uwarunkowane m.in. dotychczasowym stanem zagospodarowania oraz koncepcją zmian zagospodarowania obrzeży jeziora Hartowiec. Nawet dostrzegając, że argumentacja organu nie ma charakteru kompletnego wywodu, trzeba przyjąć, że odczytywana całościowo regulacja zaskarżonego Planu, w odniesieniu do całego terenu, w tym dla terenów ML, wskazuje na to, że ustalenia dotyczące terenu 19 ML nie są wyrazem dowolności, ale przyjęcia wówczas przez uchwałodawcę gminnego kompleksowego rozwiązania w zakresie zagospodarowania terenów obrzeży Jeziora Hartowiec. Oceniając ustalenia szczegółowe dotyczące terenu 19 ML, zgodzić się należy nadto z poglądem, według którego, także w zakresie stosowania rozwiązań technicznych służących wyrażeniu w planie miejscowym norm prawnych dotyczących zagospodarowania terenów, organy gminy powinny się cieszyć pewną swobodą. W związku z tym możliwe byłoby także rozwiązanie, które polegałoby na tym, że sporne tereny określono by jako odrębny teren przeznaczony na zieleń urządzoną. Takie przeznaczenie jako uzupełniające wskazano przecież w odniesieniu do terenu ML. Konieczność dostosowania się do każdej sytuacji zastanej indywidualnie pozwalała jednak na przyjęcie koncepcji wyrażonej w § 7 ust. 1 i 2, przy uszczegółowieniu zawartym w § 7 ust. 3 pkt 1-3 (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2309/16). W rezultacie ustalenia § 7 ust. 3 pkt 1 i 2 Planu miejscowego błędnie zostały uznane przez Sąd pierwszej instancji jako naruszające zasadę proporcjonalności ograniczeń prawa własności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Nie doszło także do naruszenia zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Jak już z poprzedzających uwag wynika, tereny 19 ML charakteryzują się, podobnie jak inne tereny mające przeznaczone w planie do zabudowy letniskowej, odrębnymi cechami (położenie, ukształtowanie powierzchni, rodzaj dotychczasowej zabudowy, uwarunkowania komunikacyjne, przyrodnicze). Wyrazem tych odrębności są szczegółowe ustalenia dotyczące tych terenów. Skoro istotne cechy tych terenów nie są tożsame, nie można mówić o naruszeniu zasady równości. W konsekwencji skuteczny jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą warunki pozwalające na uznanie, iż doszło do przekroczenia przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione, wprowadzone wbrew wymogom zasady proporcjonalności, ograniczenie praw skarżących do przedmiotowego terenu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.