II OSK 1487/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 516/19 w sprawie ze skargi J. O. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 stycznia 2019 r. nr 11/I/2019 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie Wojewody Mazowieckiego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 516/19 oddalił skargę J. O. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 stycznia 2019 r. nr 11/I/2019 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zaskarżonym postanowieniem nr 11/I/2019 z dnia 11 stycznia 2019 r. Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania J. O. od decyzji Starosty Piaseczyńskiego nr 2224/2018 z dnia 30 października 2018 r., zmieniającej decyzję Starosty Piaseczyńskiego nr 791/2015 z dnia 16 lipca 2015 r., przeniesioną decyzją Starosty Piaseczyńskiego nr 717/2017 z dnia 17 maja 2017 r., zmienioną decyzją nr 1268/2017 z dnia 1 sierpnia 2017 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej na działkach o nr ewid.: [...] i [...], obr. [...], w jednostce ewidencyjnej [...] – [...], stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Piaseczyńskiego nr 2224/2018 z dnia 30 października 2018 r. Ze znajdującego się w aktach sprawy, zwrotnego potwierdzenia odbioru zaskarżonej decyzji, skierowanej do J. O. wynika, że decyzję odebrał w dniu 16 listopada 2018 r. W. O. Wobec powyższego termin do wniesienia odwołania minął w dniu 30 listopada 2018 r. Odwołanie zostało zaś złożone osobiście przez J. O. w Starostwie Powiatowym w Piasecznie w dniu 13 grudnia 2018 r. Stosownie do treści art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a."), odwołanie wnosi się w terminie 14-dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie J. O. od decyzji Starosty Piaseczyńskiego nr 2224/2018 z dnia 30 października 2018 r., zostało wniesione z uchybieniem ustawowego 14-dniowego terminu do jego wniesienia. W ocenie organu odwoławczego w sytuacji, w której odwołanie wniesiono po terminie, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., należy wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 134 k.p.a. W związku z brakiem formalnoprawnych podstaw do zajęcia merytorycznego stanowiska w niniejszej sprawie, Wojewoda Mazowiecki nie mógł odnieść się w sposób merytoryczny do zarzutów zawartych w odwołaniu. J. O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę J. O. uznając, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowił art. 134 k.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy wydając postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania z art. 134 k.p.a. ma obowiązek poprzedzić orzeczenie dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy składający odwołanie przekroczył termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie decyzja organu pierwszej instancji z uwagi na nieobecność skarżącej w mieszkaniu doręczona została dorosłemu domownikowi W. O. co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji. W. O. decyzję odebrał w dniu 16 listopada 2018 r. osobiście kwitując jej odbiór. W sytuacji gdy decyzja została doręczona osobie noszącej to samo nazwisko co skarżąca i osoba ta znajdowała się w mieszkaniu skarżącej podczas jej nieobecności oświadczając, że jest domownikiem nietrafny pozostaje zarzut wadliwego doręczenia decyzji. W ocenie Sądu kierowana do skarżącej korespondencja została skutecznie doręczona. Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 30 listopada 2018 r., a odwołanie zostało złożone osobiście przez J. O. w Starostwie Powiatowym w Piasecznie w dniu 13 grudnia 2018 r. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy trafnie ustalił, że odwołanie J. O. od decyzji Starosty Piaseczyńskiego nr 2224/2018 z dnia 30 października 2018 r. zostało wniesione z uchybieniem ustawowego 14-dniowego terminu do jego wniesienia. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła J. O. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") poprzez bezpodstawne oddalenie skargi J. O. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego nr 11/I/2019 z dnia 11 stycznia 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie i oddalenie skargi J. O. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego nr 11/I/2019 z dnia 11 stycznia 2019 r., w sytuacji gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a. art. 43 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i nieprawidłową ocenę, iż decyzja organu I instancji została doręczona w sposób prawidłowy - zastępczy, w sytuacji gdy do doręczenia zastępczego nie doszło; b. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. na skutek uchybienia w obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w szczególności, co do adresata korespondencji, osoby uprawnionej do odbioru decyzji, sposobu doręczenia, potwierdzenia daty doręczenia, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy; c. art. 80 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i nieprawidłową ocenę na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została w sposób prawidłowy udowodniona, w szczególności poprzez błędną ocenę prawidłowości doręczenia decyzji organu I instancji, co doprowadziło do błędnej konkluzji w zakresie zachowania przez stronę terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji, d. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i nieprawidłowe stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji przez stronę, e. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez zaniechanie organu w ustaleniu prawidłowości doręczenia decyzji, w sytuacji gdy korespondencja zawierająca decyzję została skierowana do niewłaściwej osoby, tj. J. O. zamiast do J. O., - co skutkowało niesłusznym stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania podczas gdy przesyłka nie została prawidłowo doręczona; f. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 43 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie prawidłowości doręczenia zastępczego (odbiór korespondencji przez dorosłego domownika adresata), w sytuacji gdy adresat nie dzieli miejsca zamieszkania z innymi domownikami, a w konsekwencji niesłuszne stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania; g. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 43 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a., poprzez brak dokonania wszechstronnej analizy materiału dowodowego w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru, tj. pominięcie takich okoliczności jak niewyraźna pieczęć oraz nieczytelny podpis doręczającego złożony na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, który nie pozwala na identyfikację placówki pocztowej i osoby składającej podpis (podpis nieczytelny, niezawierający imienia), a w konsekwencji błędne stwierdzenie prawidłowości doręczenia i niesłuszne stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania; h. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez niesłuszne stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, w sytuacji gdy organ powinien był zbadać prawidłowość doręczenia, tj. w szczególności wyjaśnić jaka była rzeczywista data doręczenia decyzji J. O., biorąc pod uwagę, że w aktach sprawy znajdowało się jedynie zwrotne potwierdzenie odbioru świadczące o doręczeniu pisma J. O.; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych dowodów i zarzutów skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w tym nie odniesienie się do kluczowej w przedmiotowej sprawie okoliczności faktycznej w postaci braku zamieszkiwania ze skarżącą kasacyjną jakichkolwiek domowników, a więc niemożliwości dokonania prawidłowego doręczenia zastępczego dorosłemu domownikowi, jak również nie odniesienie się do innych istotnych okoliczności faktycznych, takich jak pokrywanie się daty doręczenia decyzji deklarowaną przez skarżącą z datą doręczenia wynikającą z wydruku z oficjalnego systemu śledzenia przesyłek rejestrowanych Poczty Polskiej, co skutkuje uniemożliwieniem bądź przynajmniej znaczącym utrudnieniem zdekodowania procesu rozumowania, jaki doprowadził Sąd I instancji do uznania, że organ administracji właściwie wyjaśnił wszelkie istotne okoliczności dla sprawy administracyjnej, 4. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo przeprowadzenia postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i nieprzeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny dowodów z dokumentów załączonych do skargi, w szczególności z koperty w której została doręczona decyzja w dniu 4 grudnia 2018 r. oraz z wydruku z oficjalnego systemu śledzenia przesyłek rejestrowanych Poczty Polskiej, mimo spełnionych, zgodnie z tym przepisem, przesłanek. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody Mazowieckiego nr 11/I/2019 z dnia 11 stycznia 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Piaseczyńskiego nr 2224/2018 z dnia 30 października 2018 r. w całości (w wyniku rozpoznania skargi). W przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Jednocześnie wniosła o przyznanie zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie i skarżącej kasacyjnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz oświadczyła, że koszty nie zostały uiszczone w całości ani w części. Nadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.). Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanej we wniesionej kasacji podstawy. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. W postępowaniu administracyjnym zasadą jest doręczanie pism osobom fizycznym do rąk własnych (tzw. doręczenie właściwe). Wyjątkiem od tej zasady są tzw. doręczenie zastępcze uregulowane w art. 43 i 44 k.p.a. Zgodnie z art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Przepisy regulujące doręczenia zastępcze - jako wyjątki od zasady - powinny być rozumiane wąsko. Przyjmuje się zatem, że "domownikiem" w rozumieniu art. 43 k.p.a. jest osoba, która pozostaje z adresatem pisma we wspólnym gospodarstwie domowym (tak: G. Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Zakamycze, 2005, s. 519). Będzie tu chodzić zatem o takie osoby, dla których mieszkanie adresata będzie ich aktualnym centrum życiowej działalności, ośrodkiem osobistych i majątkowych interesów, przy czym wymogiem uznania osoby za domownika w rozumieniu art. 43 k.p.a. nie musi być jej zameldowanie w miejscu zamieszkania adresata (zob. postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt II GSK 2165/11, LEX nr 1151686). Za domownika można uznać osobę spokrewnioną z adresatem pisma, ale nie jest to warunek konieczny. Warunkiem tym jest natomiast zamieszkiwanie tej osoby pod wskazanym adresem, tj. ustalenie, że należy ona do wspólnego gospodarstwa domowego ( por. wyrok NSA z dnia 24 października 2019 r. sygn.. akt II FSK 727/19, LEX nr 2783569). Doręczenie w trybie art. 43 k.p.a. powinno nastąpić w miejscu aktualnego zamieszkania adresata. Warunkiem zastosowania tego przepisu jest okoliczność, że adresat zamieszkuje pod wskazanym adresem, doręczenie mu pisma osobiście jest niemożliwe z powodu jego czasowej nieobecności, zaś dorosły domownik (sąsiad lub dozorca domu) przyjmuje pismo osobiście za pokwitowaniem i zobowiązuje się do oddania pisma adresatowi. To oznacza, że doręczenie decyzji w art. 43 k.p.a. do rąk dorosłego domownika (sąsiada lub dozorcy domu) pod danym adresem z zachowaniem powyższych warunków przewidzianych we wspomnianym przepisie jest skuteczne. Pokwitowanie przesyłki odbioru pisma przez dorosłego domownika jest następstwem aktu woli i stanowi uzewnętrznienie podjęcia woli oddania pisma adresatowi. Miarodajną zatem będzie data przyjęcia pisma przez dorosłego domownika wskazana na tym dokumencie, prawidłowo wypełnionym przez doręczyciela i opatrzonym podpisem domownika, bez względu na to, czy osoba taka uczyniła jakąkolwiek adnotację, że zobowiązuje się przekazać przesyłkę adresatowi oraz bez konieczności badania czy wywiązała się z obowiązku w tym zakresie ( por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 2334/19, LEX nr 3065574). Domniemanie doręczenia pisma adresatowi powstaje wówczas, gdy jest pewne, że pismo zostało wręczone jednej z osób wymienionych w przepisie art. 43 k.p.a. Okazjonalne przebywanie członka rodziny adresata pisma w jego mieszkaniu nie czyni jego domownikiem. Dlatego też doręczenie decyzji pisma osobie nie będącej domownikiem nie odpowiada wymogom normy prawnej art. 43 k.p.a.(por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2404/17, LEX nr 2487326 oraz wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1040/17, LEX nr 2457685). Ponieważ doręczenie zastępcze wywołuje takie same skutki, jak doręczenie zwykłe do rąk adresata, to przyjęty przez ustawodawcę tryb doręczenia zastępczego określonego w art. 43 k.p.a. wymaga bezwzględnego przestrzegania jego warunków. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Warunkiem przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, tj. uznania, że nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 43 k.p.a. zostały spełnione. Dowodem na to jest dokument urzędowy w postaci prawidłowo wypełnionego zwrotnego potwierdzenia odbioru. W rozpoznawanej sprawie nie może ujść uwadze, że przesyłka była zaadresowana do J. O. zamiast do J. O., nadto została odebrana jak wynika ze zwrotnego poświadczenia odbioru przez dorosłego domownika W. O., która to osoba nie jest znana skarżącej. Jednocześnie jak wynika z przedłożonego przez skarżącą wydruku ze śledzenia przesyłek pocztowych oraz adnotacji na kopercie, w której skarżącej doręczono osobiście decyzję, przesyłka była awizowana, zatem nie miało miejsce doręczenie zastępcze dorosłemu domownikowi, co najwyżej mogło dojść do doręczenia innym osobom wymienionym w tym przepisie ale tego organ nie ustalił. Brak jest również daty doręczenia przesyłki wskazanej osobie na zwrotnym poświadczeniu odbioru. Za taką nie sposób uznać datę, która została naniesiona w miejscu podpisu doręczyciela. Należy również zauważyć, że data awizacji przypada na dzień po dacie doręczenia zastępczego i pokrywa się z datą wynikającą z wydruku z systemu śledzenia przesyłek rejestrowanych Poczty Polskiej. W tej sytuacji brak było podstaw do uznania, że przesyłka organu, zawierająca decyzję została prawidłowo doręczona w trybie art. 43 k.p.a. Zauważyć również należy, że niezależnie od przyjętego przez organ doręczenia zastępczego, skarżącej decyzja został również doręczona osobiście w placówce pocztowej dniu 4 grudnia 2018 r. Stąd konieczne staje się wskazanie, że przepisom ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nie jest znana instytucja kolejnych doręczeń decyzji administracyjnej tym samym podmiotom, co oznacza, że taka praktyka organu administracyjnego jest błędna, a tym samym nie może wywoływać skutków prawnych doręczenia, o jakich mowa w art. 39-48 k.p.a. Tego rodzaju wada postępowania, może dawać podstawę do stwierdzenia, że doszło do naruszenia art. 8 k.p.a. i wnikającej z tego przepisu zasady prowadzenia postępowania przez organ administracyjny w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zasadne zatem okazały się zarzuty kasacyjne wskazujące na naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 43, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Natomiast chybiony był zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., który jest przepisem wynikowym i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Podobnie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 144 § 4 p.p.s.a. bowiem wyrok Sądu I instancji zawiera wszystkie wymienione w jego treści elementy i poddaje się kontroli instancyjnej. Z kolei do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd wydaje rozstrzygnięcie na podstawie innego materiału niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Przepis ten nie służy natomiast kwestionowaniu oceny przez sąd materiału dowodowego i ustalonego w sprawie stanu faktycznego, z którą nie zgadza się strona. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona na mocy art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie. W zakresie dotyczącym orzeczenia o kosztach postępowania z tytułu udzielonej skarżącej pomocy prawnej z urzędu właściwy pozostaje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.