IV SAB/Wr 204/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2023 r. sprawy ze skargi K. Ś. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 17 marca 2023r. I. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 17 marca 2023 r. uznając, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku strony z dnia 17 marca 2023 r.; III. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz K. Ś. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi K. Ś. jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 17 marca 2023 r. W skardze, wniesionej w dniu 5 kwietnia 2023 r. Skarżący zarzucał naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. Zarzucał także naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej u.d.i.p.) w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskował o obowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 17 marca 2023 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz Strony kosztów postępowania. W uzasadnieniu Strona podała, że w dniu 17 marca 2023 r. złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczący zakresu finasowania inwestycji z Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych, a dotyczących Gminy Trzebnica. W treści ww. wniosku Skarżący prosił: 1. O udostępnienie umów wraz z załącznikami zawartych z Gminą Trzebnica dotyczących dofinansowania z Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych zadania p.n.: "Budowa świetlicy wiejskiej w S. oraz budowa świetlicy wiejskiej wraz z wydzieloną częścią dla Ochotniczej Straży Pożarnej w U.". 2. O udostępnienie umowy wraz z załącznikami dotyczącej dofinansowania remontu świetlicy wiejskiej w K. z budżetu Województwa Dolnośląskiego w formie dotacji celowej w ramach konkursu "Odnowa Dolnośląskiej Wsi". 3. O udostępnienie wniosków i pism dotyczących ww. inwestycji, a złożonych do Państwa przez Gminę Trzebnica. W dalszych motywach Skarżący wyjaśnił, że organ jest podmiotem ustawowo zobowiązanym udostępnienia informacji publicznej, zaś żądane dane stanowią informację publiczną, o czym przekonuje art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W opinii Strony treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych odnoszących się do władzy publicznej, dotyczącej jej lub w jakikolwiek sposób z nią związanych stanowi informację publiczną. Pojęcie to dotyczy dokumentów i materiałów bezpośrednio wytworzonych przez ww. organy jak i tych, których używają przy realizacji zadań, nawet jeśli nie pochodzą wprost od tych organów. Skarżący przywołał również art. 13 u.d.i.p. regulujący terminy rozpoznania sprawy w trybie dostępu do informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie termin ten wynosi 14 dni od dnia złożenia wniosku i bezskutecznie upłynął, gdyż organ nie udzielił Stronie żądanych informacji, co świadczy o bezczynności. Do skargi Strona załączyła kopie wniosku z dnia 17 marca 2023 r. zawierającą opisane w skardze pytania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu wskazał na art. 13 ust. 1 u.d.i.p. potwierdzając, że nie udzielił i nie przesłał Stronie żądanych dokumentów w terminie 14 dni. Jednakże po wpływie skargi do Sądu, w dniu 13 kwietnia 2023 r. organ przesłał Skarżącemu odpowiedź na wniosek oraz kopie dokumentów stanowiących przedmiot wniosku. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że jeśli przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek w przewidzianej prawem formie postępowanie sądowe dotyczące zobowiązania organu do rozpoznania wniosku podlega umorzeniu. Do pisma organ załączył odpowiedź udzieloną Stronie w dniu 13 kwietnia 2023 r. Zgodnie z jej treścią w odniesieniu do pytania oznaczonego w pkt 1 organ wskazał na Uchwałę nr 102 Rady Ministrów z dnia 23 lipca 2020 r. w sprawie wsparcia na realizację zadań inwestycyjnych przez jednostki samorządu terytorialnego § 6 ust. 1 przewidywała, że wsparcie udzielane jest na wniosek jednostki, składany przez elektroniczną skrzynkę podawczą do Prezesa Rady Ministrów za pośrednictwem właściwego Wojewody (...). W związku z powyższym w odniesieniu do przedmiotowego zadania nie przewidywano umowy na dofinasowanie. W zakresie pytania ujętego w pkt 2 organ wskazał, że "Przedmiotowe zadanie dotyczy dofinasowania z budżetu Województwa Dolnośląskiego. Wojewoda Dolnośląski nie jest podmiotem odpowiedzialnym za realizację konkursu p.n. "Odnowa Dolnośląskiej Wsi". Odpowiadając na pytanie ujęte w pkt 3 organ w załączeniu udostępnił skany dokumentacji, o której przekazanie wnioskowała Strona, zgodnie z wnioskiem dokumentację przesłał na adres e-mail. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie odnotowania wymaga, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Rozpoznając przedstawiony Sądowi spór trzeba wskazać, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej wystąpi wówczas gdy ustawowo zobowiązany organ nie podejmie prawem przewidzianych działań w przewidzianym terminie, co istotne działania te muszą dotyczyć informacji publicznej. Stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku w przedmiocie informacji publicznej oznacza zatem sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ, będąc zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wbrew przepisom prawa nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 lub art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Względnie też, gdy nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 139/20, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Milczenie organu przez całe 14 dni jest dowodem na to, że organ ten dopuścił się bezczynności. Jest to bowiem stan obiektywny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 44/21, dostępny w CBOSA). Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma bowiem znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Oceniając zatem skargę na bezczynność należy ustalić, czy podmiot będący adresatem wniosku strony jest ustawo zobowiązany do jego rozpoznania, po drugie czy treść wniosku odnosi się do informacji publicznej i wreszcie, czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy nie ma sporu, że Wojewoda Dolnośląski jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie jest także sporne, o czym świadczy reakcja organu na wniosek Skarżącego (jakkolwiek spóźniona), że żądane przez niego dokumenty stanowią informację publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie "informacji publicznej" zawarte w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej jest bardzo szerokie, o czym przekonuje otwarty katalog przedmiotowy podany w art. 6 u.d.i.p. Powyższe prowadzi do konkluzji, że w istocie wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (por. T. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast., M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.). Powołane zapisy wykładane w zgodzie z art. 61 Konstytucji RP nakazują przyjęcie, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Niewątpliwe zatem dokumenty dotyczące zasad finasowania inwestycji celu publicznego z funduszy rządowych należy kwalifikować jako sprawę publiczną, co znajduje potwierdzenie w treści art. 6 ust. 1 pkt 3, pkt 4 lit. a i 5 lit. a i c u.d.i.p. Zgodnie z brzmieniem ww. zapisów udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych oraz informacja o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych i majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych. Nie ulega wątpliwości, że wskazane we wniosku dokumenty odnoszą się do sposobu dysponowania majątkiem publicznym, a dokumenty związane z ww. inwestycjami, ich dofinansowaniem ze środków publicznych, odnoszą się i są wytwarzane przez organu władzy publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Z dotychczasowych rozważań wynika, że organ był obowiązany do rozpoznania wniosku Skarżącego dotyczącego informacji publicznej - datowanego na 17 marca 2023 r. w terminie 14 dni, t.j. do dnia 31 marca 2023 r., chyba, że organ skorzysta z trybu opisanego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Nie jest sporne, że w tym czasie organ nie poinformował i nie wykazał, że w tym terminie informacja nie może być udostępniona, słowem nie skorzystał z trybu przewidzianego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Jak wynika z akt sprawy do dnia 5 kwietnia 2023 r. (data wniesienia skargi) organ nie podjął jakichkolwiek działań. Reakcja organu wyrażona w piśmie z dnia 13 kwietnia 2023 r. – stanowiąca wraz z przekazanymi dokumentami realizację wniosku Skarżącego z dnia 17 marca 2023 r. - nastąpiła zatem już po wniesieniu skargi oraz po upływie ustawowego terminu na załatwienie wniosku Strony. Powyższe nakazuje stwierdzenie bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku Strony, a ma umocowanie w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Stwierdzenie bezczynności stosownie do art. art. 149 § 1a p.p.s.a obliguje Sąd do orzeczenia, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że Skarżącemu udzielono odpowiedzi realizującej jego żądania zawarte we wniosku, zaś samo opóźnienie organu nie jest znaczące. Okoliczności te przekonują, że nie sposób przyjąć złej woli organu a to wyklucza rażące naruszenie prawa. Mając na uwadze fakt, że organ rozpoznał wniosek Skarżącego zasadne stało się umorzenie postępowania w tym zakresie, co znajduje podstawę w treści art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach ma umocowanie w art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Końcowo wskazania wymaga, że Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).