I GW 10/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak - Osetek po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Marszałka Województwa D. z dnia [...] sierpnia 2018 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa D. a Marszałkiem Województwa W. w przedmiocie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego postanawia: wskazać Marszałka Województwa D. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. UZASADNIENIE Pismem z dnia 30 sierpnia 2018 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego zwrócił się z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Dolnośląskiego a Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego i wskazanie organu właściwego w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego. W uzasadnieniu wskazał, że Marszałek Województwa Wielkopolskiego, działając jako organ egzekucyjny opłat z tytułu wyłączenia nieruchomości rolnych z produkcji rolniczej, przekazał Marszałkowi Województwa Dolnośląskiego do egzekucji administracyjnej tytuły wykonawcze w sprawie przeciwko R. R. (TW 36/2017/111 i TW 102/2016/111), M. S. (TW 44/2017/VII), W. Z. (TW 80/2016/111), M. L. K. (TW 107/2016/111). Marszałek Województwa Dolnośląskiego stoi na stanowisku, że zastosowanie powinien mieć przepis artr. 22b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.) jako przepis szczególny do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co oznacza, że dla opłat za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej właściwy jest ten marszałek województwa, który jest dla nich wierzycielem. Tym samym niewątpliwym jest, że w niniejszej sprawie zaistniał spór kompetencyjny pomiędzy ww. organami samorządu terytorialnego. Co istotne, przepis art. 22 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej: u.p.e.a.) wprost wskazuje, że jeżeli znany przed wszczęciem egzekucji majątek zobowiązanego lub większa jego część nie znajduje się na terenie działania organu egzekucyjnego ustalonego zgodnie z § 2 albo 2a, właściwość miejscową organu egzekucyjnego ustala się według miejsca położenia składników tego majątku. Niewątpliwie istotną częścią majątku zobowiązanego jest nieruchomość będąca przedmiotem wyłączenia, o czym wierzyciel ma wiedzę z urzędu. Zgodnie z art. 22b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dochodami budżetu województwa związanymi z wyłączaniem z produkcji gruntów rolnych są pobierane na podstawie ustawy m.in. należności i opłaty roczne oraz odsetki. Przy czym, marszałek województwa jest zarówno wierzycielem, jak i organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności za zobowiązania z tytułu dochodów, o których mowa wyżej (ust. 4). W związku z powyższym w ocenie wnioskodawcy właściwym organem jest Marszałek Województwa Wielkopolskiego. Taki pogląd wynika również z brzmienia ust. 2 art. 22b omawianej ustawy, zgodnie z którym Zarząd województwa gromadzi dochody, o których mowa wyżej, na wyodrębnionym rachunku bankowym. Oznacza to, że na wskazanym rachunku gromadzi tylko te dochody w stosunku, do których jest wierzycielem. W niniejszym przypadku Marszałek Województwa Dolnośląskiego nie jest wierzycielem opłat objętych tytułami egzekucyjnymi wskazanymi wyżej. Jest nim Marszałek Województwa Wielkopolskiego. Co istotne, nieruchomości, których dotyczą opłaty znajdują się w województwie wielkopolskim, nie dolnośląskim. Powyższy pogląd potwierdza również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o podobnym stanie faktycznym (por. wyroku NSA z dnia 22 maja 2013 roku w sprawie o sygn. akt II OSK 204/12). Z orzecznictwa sądów administracyjnych wprost wynika, iż możliwe jest wskazanie innej właściwości rzeczowej i miejscowej dla podmiotów wskazanych w art. 19 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji niebędących naczelnikami urzędów skarbowych (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z 11.10.2016 roku sygn. akt I SA/GI 290/16. Jednakże, z uwagi na fakt, iż ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi - w sprawach dochodzenia należności i opłat z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej - lex specialis, nie można z zupełnym jej pominięciem stosować jedynie zapisów dotyczących właściwości organu egzekucyjnego wynikających z art. 19-22 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa Wielkopolskiego wskazał, iż zaprezentowany tok rozumowania prowadzi do wniosku, iż status marszałka województwa, jako wierzyciela w rozumieniu art. 22b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, determinuje jego wyłączność jako organu egzekucyjnego, w zakresie prowadzenia egzekucji należnych mu opłat. Pogląd ten, w ocenie Marszałka Województwa Wielkopolskiego, pozostaje wadliwy. Konstrukcja art. 22b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pozostaje kompatybilna z treścią art. 19 § 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wskazując marszałka województwa jako inny organ uprawniony do egzekucji oraz oznaczając zakres przedmiotowy jego działania (dochody budżetu województwa wskazane w art. 22b ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Przepis ten jednak w żaden sposób nie reguluje wprost właściwości miejscowej organu egzekucyjnego (marszałka województwa). Tym samym ustalenia właściwości organu egzekucyjnego należy dokonywać w oparciu o regulacje zawarte w art. 22 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, do której to ustawy odsyła art. 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w przypadku niewykonywania obowiązków określonych w tej ustawie. Przyjmując powyższe stanowisko Marszałek Województwa Wielkopolskiego skierował przedmiotowe tytuły wykonawcze do Marszałka Województwa Dolnośląskiego, stosownie do treści art. 22 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż intencją wierzyciela nie było inicjowanie postępowania egzekucyjnego z nieruchomości, z uwagi na nieadekwatność takiego środka egzekucyjnego w stosunku do wysokości zobowiązania, jak też nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 22 § 2a - 3a ustawy. Powyższe determinuje w przedmiocie sporu właściwość miejscową Marszałka Województwa Dolnośląskiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) rozpoznaje spory o właściwości oraz spory kompetencyjne. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór o właściwość może toczyć się między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 22 § 1 k.p.a.), natomiast spór kompetencyjny między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 k.p.a.). Przy czym do sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego może dojść tylko w powiązaniu ze sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie. Oznacza to, że nie może być uznana za spór o właściwość (kompetencyjny) ani sytuacja, w której chodzi o wykładnię prawa w odniesieniu do konkretnej sprawy, ani też żądanie wskazania organu właściwego, gdy sprawa nie została skutecznie przekazana do innego organu administracji publicznej w trybie art. 65 § 1 k.p.a. przez organ, który uznał się za niewłaściwy. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 grudnia 2008 r. (sygn. akt I OW 98/08, publ. ONSA i WSA, Nr 6 , poz. 105) przez spór kompetencyjny należy rozumieć obiektywną sytuację prawną, w jakiej co do zakresu działania organu administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów, która powinna być usunięta wskutek podjętych w tym kierunku przewidzianych przez prawo środków. Przy czym spór kompetencyjny może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania albo co do której odmówiono nadania biegu postępowania. Brak dokładnego określenia przedmiotu sporu wyłącza rozpoznanie i rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (por. postanowienie NSA z 4 lipca 2006r., sygn. akt I OW 6/06, zbiór LEX nr 266447). W rozpoznawanej sprawie spór o właściwość powstał pomiędzy Marszałkiem Województwa Dolnośląskiego a Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do prowadzenia postępowania egzekucyjnego na mocy tytułu wykonawczego wystawionego przez Wierzyciela - Marszałka Województwa Wielkopolskiego w sprawach przeciwko: R. R. (TW 36/2017/111 i TW 102/2016/111), M. S. (TW 44/2017/VII), W. Z. (TW 80/2016/111) oraz M. L. K. (TW 107/2016/111). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że rację w tym sporze należy przyznać Marszałkowi Województwa Dolnośląskiego. Organem właściwym na podstawie art. 30 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. w zw. z art. 19 § 3 i w zw. z art. 22 i 22 § 2 u.p.e.a.) jest Marszałek Województwa Dolnośląskiego. Zgodnie z art. 22 b ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych Marszałek Województwa jest wierzycielem i organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekwowania należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. W związku z powyższym Marszałek Województwa Wielkopolskiego wystawił tytuły wykonawcze z tytułu opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej za zobowiązanych R. R. na łączną kwotę należności głównej 385,40 zł, M. S. na kwotę należności głównej 327,90 zł W. Z. na kwotę należności głównej 108,90 zł i M. L. - K. na kwotę należności głównej 855,40 zł. i przekazał do organu egzekucyjnego zgodnie z art. 22 par. 2 upea. przepis ten stanowi, że właściwy miejscowo organ egzekucyjny w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego. Marszałek Województwa Wielkopolskiego przekazał więc tytuły wykonawcze do właściwego organu egzekucyjnego, którym jest Marszałek Województwa Dolnośląskiego. Zdaniem NSA wadliwy jest pogląd, że status marszałka województwa, jako wierzyciela w rozumieniu art. 22b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, determinuje jego wyłączność jako organu egzekucyjnego w zakresie prowadzenia egzekucji należnych mu opłat. Konstrukcja art. 22 b powołanej wyżej ustawy jest kompatybilna z treścią art. 19 par. 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wskazuje marszałka województwa jako inny organ uprawniony do egzekucji oraz oznacza zakres przedmiotowy jego działania (dochody budżetu województwa wskazane w art. 22b ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Przepis ten w żaden sposób nie reguluje wprost właściwości miejscowej organu egzekucyjnego (marszałka województwa). Tym samym ustalenia właściwości organu egzekucyjnego należy dokonywać w oparciu o regulacje zawarte w art. 22 upea, do której to ustawy odsyła art. 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w przypadku niewykonywania obowiązków określonych w ustawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny wskazał Marszałka Województwa Dolnośląskiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.