II OSK 916/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.F. i M.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 570/20 w sprawie ze skargi A.F. i M.F. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 20 lutego 2020 r. nr IFXIV.7840.11.51.2019 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z 19 listopada 2020 r., II SA/Gl 570/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gliwicach oddalił skargę A.F. i M.F. na decyzję Wojewody Śląskiego z 20 lutego 2020 r. nr IFXIV.7840.11.51.2019, w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, po rozpatrzeniu wniosku K. sp. z o.o. (Spółka, inwestor), decyzją z 24 czerwca 2019 r. Prezydent Miasta T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z dwoma lokalami mieszkalnymi każdy, wraz z instalacją gazu na działce nr [...] w Ty. przy ul. B. W uzasadnieniu w/w decyzji podano, że działka inwestycyjna znajduje się na terenie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej (uchwała Rady Miasta [...] nr [...] z 29 stycznia 2015 r., w sprawie planu miejscowego – Dz. Urz. Woj. Śląskiego [...], poz. [...], MPZP). Zgodnie z § 7 pkt 3 MPZP, dopuszczalna jest tam zabudowa wolnostojąca lub bliźniacza. Mając na uwadze definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartą w art. 3 ust. 2a pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., uPb), organ I instancji uznał, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami MPZP, spełnione zostały też pozostałe wymogi planu, m. in. co do powierzchni działki. Inwestor skorygował też projekt budowlany w zakresie kąta nachylenia dachu. Zdaniem Prezydenta Miasta [...] przedmiotowa inwestycja nie wymaga też zaprojektowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego pomiędzy planowanymi budynkami, zlokalizowanymi na tej samej działce i należącej do tej samej strefy przeciwpożarowej. Dalej w wyroku II SA/Gl 570/20 przywołano, że odwołanie od powyższej decyzji złożyli A.F. i M.F., wnosząc o jej uchylenie i odmowę pozwolenia na budowę. Zdaniem odwołujących się, projekt budowlany przewiduje wyodrębnienie czterech lokali mieszkalnych, co jest niedopuszczalne na przedmiotowym terenie. Ich zdaniem Spółka z pewnością w przyszłości wystąpi też o podział nieruchomości, co spowoduje uzyskanie mniejszej niż dopuszczalna powierzchni działki budowlanej, która obecnie wynosi 893 m², zaś plan miejscowy wymaga 700 m². Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że powołaną na wstępie decyzją Wojewoda orzekł – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.) – o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Wojewoda stwierdził bowiem, że zaprojektowane dwa budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej spełniają wymogi MPZP, każdy z nich stanowi konstrukcyjnie samodzielną całość i w każdym z nich zaprojektowano dwa odrębne lokale mieszkalne. Określenie minimalnej powierzchni działki na 700 m², dotyczy zaś nowo wydzielanych działek budowlanych. Organ odwoławczy nie podzielił też zarzutów nienależytego zebrania i rozważenia materiału dowodowego przez organ I instancji. Zdaniem organu, inwestycja spełnia wymogi z art. 35 ust. 1 uPb (Dz. U. 2020, poz. 1333). Stąd też zgodnie z art. 35 ust. 4 tej ustawy, brak było podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrokując w sprawie II SA/Gl 570/20 kolejno wskazano, że w skardze na w/w decyzję Wojewody skarżący ponowili dotychczasowe zarzuty i argumentację, domagali się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Pismem z 4 listopada 2020 r. skarżący podtrzymali skargę, ponawiając dotychczasowe zarzuty co do błędnej kwalifikacji budynku jako jednorodzinnego. Inwestor sam go określił jako dom w zabudowie szeregowej w ofercie sprzedaży. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach skargę oddalił. W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził za organem odwoławczym, że inwestor spełnił wymogi prawa i z mocy art. 35 ust. 4 uPb brak było podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja w tym przedmiocie nie zapadła bowiem na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Zdaniem tegoż sądu sporna inwestycja spełnia wymogi z § 7 pkt 4-9 MPZP. Każdy z budynków ma powierzchnię 129,94 m², co stanowi łącznie 29,10% powierzchni działki. Tereny zieleni wynoszą 404,86 m², tj. 45,34% działki. Intensywność zabudowy: 178,6 m² - 625,1 m², tj. budynki – 259,88 m², tarasy – 24 m², powierzchnia utwardzona – 204,26 m², wysokość budynków wynosi 9,53 m. Gdy zaś idzie o zarzut naruszenia § 7 pkt 15 MPZP, sąd wojewódzki podzielił pogląd organów obydwu instancji, że wymóg ten dotyczy nowych działek budowlanych, których minimalna powierzchnia wynosi 700 m². Działka inwestycyjna ma zaś powierzchnię 893 m². Zatem jej podział jest niedopuszczalny, lecz kwestia ta nie ma znaczenia na obecnym etapie postępowania. Powierzchnia działki jest bowiem wystarczająca dla budowy dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej, zaś plan miejscowy nie limituje liczby budynków na działce budowlanej. Sąd pierwszej instancji uznał, że w ramach niniejszego postępowania nie podlegają ocenie plany inwestora co do sposobu przyszłego sposobu użytkowania budynków, a więc jako współwłasności, czy też jedynie najmu lokali mieszkalnych. Nadto, zdaniem sądu wojewódzkiego przedmiotowa inwestycja nie narusza pozostałych wymogów prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli A.F. i M.F. – zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) zarzuca się naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 2a uPb w zw. z art. 145 § "ust." (powinno być "pkt" – uwaga Sądu) 1 lit. a Ppsa, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że planowana inwestycja mieści się w definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego podczas, gdy prawidłowa wykładnia wskazuje, iż z uwagi na ilość planowanych lokali mieszkalnych inwestycja nie stanowi budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a budynek faktycznie wielorodzinny; 2) prawa materialnego, tj. § 7 pkt 1 MPZP w zw. z 145 § 1 "ust." (powinno być "pkt" – uwaga Sądu) 1 lit. a Ppsa poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że planowana inwestycja spełnia wymogi odnośnie dopuszczalnego przeznaczenia gruntu jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, podczas gdy warunków takich nie spełnia; 3) przepisów postępowania, tj. 145 § 1 "ust." (powinno być "pkt" – uwaga Sądu) 1 lit. b Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące oparciem orzeczenia o nieprawidłowo ustalony przez organy stan faktyczny sprawy oraz powielenie błędów w ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, których dopuściły się organy w treści zaskarżonych decyzji administracyjnych. Skarżący kasacyjnie wnoszą o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że projektowany budynek nie jest zgodny z przyjętymi w treści MPZP ograniczeniami, gdyż w sposób ewidentny dąży do zwiększenia stopnia urbanizacji poprzez kreowanie zabudowy mieszkaniowej mającej faktycznie wielorodzinny charakter. Jednocześnie wskazuje się, że ograniczenie sposobu zabudowy nie narusza w żaden sposób praw właściciela nieruchomości, gdyż znajduje swoje umocowanie w przepisach prawa. W dalszej argumentacji przywołano treść kilku przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano ponadto na tezy kilku orzeczeń sądów administracyjnych. W odpowiedzi Spółki na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. Zdaniem uczestnika zarzuty skargi kasacyjnej są chybione, w szczególności dlatego, że do kwestii poruszonych w zarzutach skargi kasacyjnej w sposób wyczerpujący odniósł się sąd I instancji. Spółka podnosi, że budynki służące zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i stanowiące konstrukcyjnie samodzielną całość nie zostaną uznane za budynki mieszkalne jednorodzinne, jeżeli zostaną w nich wydzielone więcej niż dwa lokale mieszkalne albo jeden lokal mieszkalny i lokal użytkowy o powierzchni całkowitej przekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Na wyznaczoną rozprawę nikt się nie stawił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1364, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych. Nie został w żadne sposób usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa, stanowiący podstawę uwzględnienia skargi, gdyby sąd administracyjny dostrzec miał podstawę do wznowienia postępowania, w skardze kasacyjnej nie wskazano na jakąkolwiek podstawę do zastosowania konstrukcji wznowienia postępowania administracyjnego, nie czyni zadość temu ogólnikowe przywołanie w podstawie kasacyjnej przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Samo subiektywne przekonanie naruszenia tych przepisów postępowania, nie konweniuje z podstawą uwzględniania skargi przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa. Istota sprawy sprowadza się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Nie jest usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni art. 3 pkt 2a uPb, przepisu definiującego na gruncie Prawa budowlanego pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, należy przez to rozumieć "budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku". W istocie skarżący kasacyjnie kwestionują wadliwe zastosowanie tego przepisu w realiach przedmiotowej sprawy, wywodząc iż udzielono pozwolenia w istocie na budowę budynku wielorodzinnego. Tak jednak nie jest. Słusznie sąd pierwszej instancji wyłuszczył, że inwestor planuje zrealizowanie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w każdym z nich zaprojektowano po dwa lokale mieszkalne, zatem planowana inwestycja w świetle ustaleń definicyjnych uPb to dwa budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, nie zaś zabudowa wielorodzinna. Nie jest w konsekwencji usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni § 7 pkt 1 MPZP, który to przepis wskazuje, że dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych symbolami 1MN-11MN ustala się przeznaczenie – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Jak wynika z decyzji I instancji teren planowanej inwestycji jest zlokalizowany w konturze planistycznym 3MN, zatem zabudowa określona udzielonym pozwoleniem utrzymanym w mocy zaskarżoną decyzją, jest zgodna z przeznaczeniem w MPZP. W rezultacie uwag powyższych za chybiony ocenić należy zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, którego sąd pierwszej instancji trafnie nie stosował. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.