I GSK 68/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 244/20 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 stycznia 2020 r. nr RR.po.027.39.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia wsparcia dla producentów owoców i warzyw 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. K. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 września 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 244/20 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę J. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 stycznia 2020 r. nr RR.po.027.39.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pomocy finansowej ze środków unijnych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 29 października 2014 roku do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Warszawie wpłynęło powiadomienie o zamiarze wycofania z rynku jabłek w ramach mechanizmu Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw złożone przez skarżącego J. K.. W dniu 29 grudnia 2014 r. przeprowadzono kontrolę jakości handlowej wycofanych owoców i warzyw w celu bezpłatnej dystrybucji. Jabłka zostały wycofane w trzech partiach 2880 kg do Aresztu Śledczego we Wrocławiu, 1440 kg do ZK w Głogowie, a 480 kg do Oddziału PCK w Grodzisku Mazowieckim. W dniu 18 maja 2015 roku Dyrektor OT ARR decyzją udzielił stronie wsparcia w łącznej kwocie 1976,92 EUR co stanowiło kwotę 8447,78 zł. Pismem z dnia 8 sierpnia 2019 roku Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR wystąpił do Prezesa ARiMR z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora OR ARR z dnia 18 maja 2015 roku. W dniu 3 września 2019 r. Prezes ARiMR poinformował stronę o wszczęciu z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności wspomnianej decyzji. Następnie decyzją z dnia 3 października 2019 r. Prezes ARiMR stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Warszawie z dnia 18 maja 2015 r., w sprawie udzielenia wsparcia. Decyzją z dnia 31 stycznia 2020 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że nie istniały podstawy, aby skarżący jako indywidualny producent rolny uczestniczył w programie pomocowym w sytuacji, gdy w takim programie uczestniczyła organizacja producencka, której był członkiem. W takiej sytuacji mógł on dokonywać wycofania owoców z rynku na bezpłatną dystrybucję za pośrednictwem swojej organizacji producenckiej. Fakt dokonania wycofania owoców z rynku jest jednym z warunków do otrzymania pomocy. Skarżący nie spełniał warunków prawnych określonych w rozporządzeniu RM - § 4 ust. 1 i 2 oraz w przepisach rozporządzenia nr 1031/2014 przewidzianych na gruncie art. 5 ust.1. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz decyzji organu pierwszej instancji albo jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, że został wydany z naruszeniem przepisów p.p.s.a. tj. art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135 art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 7 Konstytucji RP i art.2 Konstytucji RP oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 6 art. 7 art. 8 i art. 9 kpa, art. 10 kpa, 36 § 1 i § 2 kpa, art. 32 kpa w związku z art. 155 kpa., art. 110 § 1 kpa., art. 157 § 2 oraz art. 156 § 2 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, Zdaniem autora skargi kasacyjnej oddalając wniesioną skargę i utrzymując w obrocie prawnym zaskarżoną decyzję Sąd I instancji nie wykonał funkcji kontrolnych w zakresie kontroli legalności działania organów administracji. Wydając zaskarżony wyrok i utrzymując w obrocie prawnym decyzje w sprawie stwierdzenia nieważności Sąd I instancji naruszył normy postępowania przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania oraz normy prawa materialnego; - poprzez ograniczenie kontroli legalności działania organów do postępowania prowadzonego po wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, brak analizy skutków zdarzeń w sferze cywilistycznej, które doprowadziły do wydania decyzji, której nieważność stwierdzono, brak ustosunkowania się WSA w uzasadnieniu wyroku do istnienia albo braku przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności decyzji- stanowi to naruszenie przez WSA w tj art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135 art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c oraz art.,151 p.p.s.a. w związku z art.64 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP i art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 6 art. 7 art. 8 i art. 9 kpa w związku z art. 157 § 2 oraz art. 156 § 2 kpa, - brak oceny legalności organów w okresie poprzedzającym wszczęcie postępowania, w tym brak zawiadomienia ustanowionego w sprawie pełnomocnika przez organ składający wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie nieważności o złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności i podawanie nieprawdziwej przyczyny przedłużania postępowania wszczętego postanowieniem z dnia 21.04.2017 r., brak poinformowania strony o koniczności, zdaniem organu, nowego pełnomocnika w postępowaniu wszczętym przez organ i funkcjonalnie związanym z prowadzonym postępowaniem -stanowi to naruszenie przez WSA w tj. art. 3 § 1, art. 134 § 1, art.135 art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c oraz art.151 p.p.s.a. art. 7 Konstytucji RP i art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 6 art. 7 art. 8 i art. 9 kpa w związku z art. 157 § 2 kpa, - błędna ocena WSA co do możliwości prowadzenia jednoczesnego postępowania opartego na art. 155 kpa i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, -stanowi to naruszenie przez WSA w tj. art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135 art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6 art. 110 § 1 kpa. w związku z art. 155 kpa oraz art. 157 § 2 kpa. Naruszenie prawa materialnego art. 156 § 2 Kpa w formie niewłaściwego zastosowania poprzez nie zastosowanie art. 156 § 2 kpa i utrzymanie w obrocie prawnym decyzji wydanej w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne. Utrzymanie w obrocie prawnym decyzji przy istnieniu przesłanki negatywnej wydania tych decyzji. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że w rozpoznanej skardze kasacyjnej formalnie zawarto jeden zarzut, obszerny i rozbudowany, w treści którego skarżący kasacyjnie wskazał jako naruszone liczne regulacje o charakterze zarówno materialnoprawnym, jak i procesowym. Sam autor skargi kasacyjnej nie podał jednak jak należałoby zakwalifikować jego zarzut, z punktu widzenia podstaw kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., tj. czy jako zarzut oparty na pkt 1 tego przepisu, a więc sprowadzający się do naruszenia prawa materialnego, czy też pkt 2, tj. naruszenia przepisów postępowania. Podobnie twierdzenia przedmiotowego zarzutu, dotykające różnorakiej problematyki, również nie pozwalają na kategoryczne rozstrzygnięcie tej kwestii. Dopiero w rozwinięciu swojej argumentacji, tj. doprecyzowaniu i uszczegółowieniu zarzutu zaznaczył, że obejmuje on zarówno aspekty procesowe (błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, nieuprawnione zawężenie przez Sąd I instancji kontroli legalności wszystkich aktów wydanych w granicach sprawy oraz całokształtu działań organów), a także materialnoprawne wynikające z niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 156 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe stwierdzić więc należy, że jedyny, choć bardzo rozbudowany i tym samym złożony zarzut skargi kasacyjnej, nie został odpowiednio sformułowany, rodząc tym samym uzasadnione wątpliwości co do jego charakteru i zamierzonej przez jego autora postaci, zwłaszcza w aspekcie materialnoprawnym, co jednak nie uniemożliwia całkowicie ustosunkowania się do niego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że decyzją nadzorowaną z dnia 18 maja 2015 r. przyznano nieuprawnionemu podmiotowi, tj. producentowi J. K. prawo do otrzymania środków publicznych za przeprowadzenie operacji wycofania z rynku jabłek w ramach uruchomionego przez Komisję Europejską nadzwyczajnego tymczasowego mechanizmu wsparcia niektórych producentów owoców i warzyw w związku z wprowadzeniem przez Federację Rosyjską embarga na owoce i warzywa z państw członkowskich UE. Przepisy unijne i krajowe wdrażające mechanizm wsparcia określały w sposób jasny i precyzyjny warunki przystąpienia do tego mechanizmu, w tym rodzaje uprawnionych do otrzymania wsparcia podmiotów. Skarżący nie był podmiotem uprawnionym do otrzymania wsparcia w ramach mechanizmu uruchomionego rozporządzeniem nr 1031/2014 w związku z jego członkostwem w organizacji producentów owoców i warzyw A sp. z o.o., która w okresie, gdy skarżący brał udział w powyższym mechanizmie, realizowała program operacyjny, o którym mowa w art. 33 rozporządzenia nr 1308/2013. Tym samym, Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Warszawie decyzją nadzorowaną rażąco naruszył § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzeniem RM z dnia 23 października 2014 r.", w brzmieniu obowiązującym w dniu 18 maja 2015 r. W tym świetle błędne jest twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że przekazał on swoją własność instytucji wskazanej przez organ. Uprawniony podmiot korzystający z możliwości przewidzianych w opisywanym mechanizmie, powinien spełnić wszystkie wskazane w przepisach warunki, w szczególności prawidłowo przeprowadzić operację wycofania owoców lub warzyw z rynku, polegającą na przekazaniu tych produktów jednostce organizacyjnej lub osobie fizycznej znajdujących się w rejestrze prowadzonym przez Prezesa Agencji Rynku Rolnego. Nieprawdziwe jest również twierdzenie, że przekazane przez skarżącego jabłka "służyły realizacji zadań państwa w sferze społecznej". Należy podkreślić, że przystąpienie do mechanizmu było dobrowolne, a celem tego mechanizmu było ustabilizowanie sytuacji na rynkach owoców i warzyw zakłóconej nagłym zamknięciem dużego rynku, jakim był dla unijnych produktów sektora owoców i warzyw rynek rosyjski. Wprowadzone embargo mogło spowodować znaczne nadwyżki tych produktów na wewnętrznym rynku UE, a w konsekwencji znaczący spadek ich cen, dlatego przyjęte środki miały ograniczyć nadmierną podaż owoców i warzyw na unijnym rynku i ustabilizować ceny dla wszystkich uczestników rynku owoców i warzyw, również tych, którzy nie zdecydowaliby się przystąpić do nadzwyczajnego mechanizmu wsparcia. Odnosząc się do podniesionej kwestii niezawiadomienia przez Prezesa ARiMR pełnomocnika skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego ARR z dnia 18 maja 2015 r. w sprawie udzielenia wsparcia, należy zauważyć, że skarżący ustanowił pełnomocnika adwokata R. K. dopiero na etapie wniesienia odwołania od decyzji Prezesa ARiMR z dnia 3 października 2019 r. stwierdzającej nieważność decyzji nadzorowanej, po wezwaniu przez organ odwoławczy do uzupełnienia odwołania. Adwokat R. K. był pełnomocnikiem skarżącego w innym postępowaniu, dotyczącym zwrotu nienależnie przyznanych środków finansowych, toczącym się przed innym organem, wszczętym w dniu 21 kwietnia 2017 r. przez Prezesa ARR, a następnie kontynuowanym przez Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy na str. 13 wyraźnie wskazał, że w okolicznościach sprawy, toczą się dwa odrębne przedmiotowo postępowania administracyjne, których nie należy ze sobą utożsamiać - pierwsze, wszczęte przez Prezesa ARR, a obecnie, po likwidacji tej agencji płatniczej toczące się przed Dyrektorem Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR, w sprawie zwrotu nienależnie pobranych środków oraz drugie - wszczęte na postawie art. 156 k.p.a. przez Prezesa ARiMR dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia wsparcia. Skarżący zarzuca Dyrektorowi Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR podawanie nieprawdziwej przyczyny przedłużania postępowania wszczętego w dniu 21 kwietnia 2017 r. w sprawie ustalenia kwoty nienależnie wypłaconych środków, a więc w zupełnie innej sprawie, niż ta której dotyczy skarga. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że przeniesienie własności ruchomości, tj. 4800 kg jabłek na rzecz osoby trzeciej, tj. placówki charytatywnej, było skutkiem prawnym decyzji nadzorowanej. Przeniesienie własności jabłek nastąpiło w momencie przeprowadzenia operacji wycofania ich z rynku w dniu 30 grudnia 2014 r. Z kolei, decyzja nadzorowana była wydana w dniu 18 maja 2015 r., a więc po przeprowadzeniu operacji wycofania, czyli po przeniesieniu własności jabłek ze skarżącego na osobę trzecią. Skarżący nadał sobie prawo uczestnictwa w mechanizmie dalszych nadzwyczajnych środków wsparcia wbrew obowiązującym przepisom wskazując w dokumentach składanych w ARR, że nie jest członkiem organizacji producentów owoców i warzyw, jednocześnie przedkładając oświadczenie, że zna warunki udziału w tym mechanizmie i zobowiązuje się do ich przestrzegania. Natomiast Dyrektor OT ARR nie zweryfikował informacji przedłożonych przez skarżącego ani na etapie składania przez niego powiadomienia, ani w dniu złożenia wniosku o przyznanie wsparcia, nie ustalił więc czy skarżący jest podmiotem uprawnionym do udziału w tym mechanizmie w świetle obowiązujących przepisów i wydając decyzję nadzorowaną nadał bezpodstawnie skarżącemu prawo do otrzymania wsparcia w związku z dokonaną wcześniej operacją. Jak wskazał Minister w zaskarżonej decyzji, zniesienie tego prawa jest możliwe, zatem skutki prawne nią wywołane są odwracalne. W rozpatrywanej sprawie nie zaszła wobec tego negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 § 2 kpa. Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).