I OSK 1912/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B., A. H. i B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 130/19 w sprawie ze skargi Z. B., A. H. i B. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 130/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej również Sąd Wojewódzki/Sąd I instancji) oddalił skargę Z. B., A. H. i B. M. (dalej również: Skarżące) na decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej również: Wojewoda) z 14 grudnia 2018 r. znak: WS-VI.7534.3.123.2018.PB w przedmiocie umorzenia postępowania. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 25 lipca 2018 r. znak: GN.11.6821.1.8.2018.KH - Starosta [...] (dalej również: Starosta) orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako część działki nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], w granicach wywłaszczonej parceli [...], poł. w b. gm. kat. [...], wszczętego na wniosek Skarżących. Starosta wskazał, że objęta wnioskiem o zwrot parcela I. kat. [...] o pow. [...] m2, b. gm. kat. [...], stanowiąca poprzednio własność J. B., została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1969 r. znak: [...], a Skarżące są spadkobiercami byłego właściciela. Organ I instancji rozpoznając wniosek Skarżących uznał, iż zachodzi tożsamość pomiędzy sprawą zakończoną decyzją Starosty z 23 stycznia 2003 r. znak: GN.1.72211/22/00/03/Bi, bowiem w sprawach tych tożsame są strony postępowania (Skarżące są spadkobierczyniami J. B., który uprzednio złożył wniosek o zwrot ww. nieruchomości), a ponadto w sprawach tych zachodzi także tożsamość przedmiotowa (oba postępowania dotyczą tej samej nieruchomości - byłej parceli I. kat. [...], b. gm. kat. [...]), zaś stan prawny i faktyczny nie uległ istotnej z punktu widzenia rozstrzygnięcia zmianie. Na skutek odwołania Skarżących, Wojewoda decyzją z 14 grudnia 2018 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując w całości stanowisko organu I instancji. Zdaniem organów orzekających w sprawie zmiana brzmienia przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n, doprecyzowującego ustawową definicję zbędności nieruchomości na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, nie oznaczała wprowadzenia do systemu prawnego nowej normy prawnej. Powołano się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w którym stwierdzono niekonstytucyjność art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 344) przywoływanej dalej jako: "u.g.n."- w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organy uznały, że na gruncie niniejszej sprawy zmiana treści normy zawartej w przepisie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nie może być powodem uznania odrębności niniejszej sprawy od rozpatrzonej już decyzją Starosty z 23 stycznia 2003 r., bowiem uregulowana w tym przepisie norma doprecyzowująca legalną definicję zbędności nie odnosi się do spraw wszczętych przed wejściem w życie ustaw o gospodarce nieruchomościami. Innymi słowy jakkolwiek pomiędzy wydaniem decyzji z 23 stycznia 2003 r. a orzekaniem w przedmiotowej sprawie dokonała się zmiana stanu prawnego, to jednak w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 uznać należy tę okoliczność za irrelewantną z punktu widzenia przedmiotowej sprawy. Organ wskazał, że w omawianej kwestii wypowiedział się obszernie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2766/15 oraz w wyroku z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3476/15 (wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Zaznaczono, że przedmiotowa nieruchomość nadal pozostaje w trwałym zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej, wykonywanym przez jego jednostkę organizacyjną - Rejonowy Zarząd Infrastruktury w [...]. Również zmiana stanu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości nie oznacza, iż zmianie uległ stan faktyczny omawianej sprawy w stopniu mającym wpływ na jej wynik. Skargę na powyższą decyzję do Sądu Wojewódzkiego wniosły Skarżące. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 130/19, Sąd Wojewódzki - oddalił skargę Skarżących na decyzję z 14 grudnia 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania. Sąd Wojewódzki wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy pomiędzy sprawą administracyjną zakończoną decyzją Starosty z 23 stycznia 2003 r., a sprawą rozpoznawaną obecnie zachodzi tożsamość, co w konsekwencji wykluczałoby możliwość ponownego jej rozpoznania. Sąd I instancji wskazał, że w świetle akt postępowania administracyjnego nie budzi wątpliwości, że zachodzi tożsamość podmiotowa (Skarżące wnioskodawczynie są następcami prawnymi J. B., który był adresatem decyzji Starosty z 23 stycznia 2003 r., znak ON.1.72211/22/00/03/Bi). Taki sam jest również zakres żądania wnioskodawców - zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w zakresie terenów wywłaszczonych na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 21 października 1969 r. znak: USW.IY-60/300/68. Sąd Wojewódzki wskazał, że nie ulega wątpliwości, że po wydaniu decyzji z 23 stycznia 2003 r. o odmowie zwrotu nieruchomości nastąpiła zmiana przepisów regulujących przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W dacie wydawania tej decyzji art. 137 ust. 1 u.g.n. brzmiał: nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Sąd I instancji wskazał, że z dniem 22 września 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 z późn. zm.), którą zmieniono przytoczony wyżej pkt 2 art. 137 ust. 1 u.g.n., nadając mu brzmienie: "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany". Z kolei to brzmienie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. zostało przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją - wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11 TK orzekł, że przepis ten "w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W ocenie Sądu I instancji - niewątpliwie zmiana stanu prawnego, która uzasadniałaby ponowne rozpatrzenie sprawy z uwagi na nowy stan prawny i w konsekwencji przyjęcie braku tożsamości spraw musi być istotna z punktu widzenia rozstrzygnięcia tej sprawy tj. dawać choćby hipotetyczną możliwość odmiennego jej rozstrzygnięcia. W tym kontekście Sąd I instancji przytoczył fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2766/15: "aby zmiana stanu prawnego była równoznaczna z wyróżnieniem obu spraw, jako nieidentycznych, musi być dla nich istotna, a więc podobnie jak w przypadku zmiany stanu faktycznego, mieć charakter "twórczy". Sama tylko zmiana prawa (konkretnego przepisu) nie uzasadnia poglądu o braku tożsamości spraw rozstrzyganych w danym reżimie prawnym. Należy ją zawsze odnosić do stanu danej sprawy, gdyż nie ma tu pola dla automatyzmu. Należy więc uwzględnić np. rodzaj, charakter, cel zmian w odniesieniu do okoliczności sprawy i możliwości ich wpływu na jej wynik, przy czym konieczne jest uwzględnienie i wyważenie zasad, np. stabilizacji stosunków prawnych, praw jakich dotyczy sprawa, intencji ustawodawcy. A także mieć na uwadze hierarchię zasad, reguły logiki, nie pomijając tej kwestii, że zmiana stanu prawnego z zasady nie może ingerować w ukształtowane stosunki prawne, bo nie jest środkiem nadzwyczajnym ich modyfikacji" (źródło CBOSA). Sąd I instancji wskazał, że oczywiste jest, że wniosek o zwrot nieruchomości rozpoznawany obecnie musi być oceniany na gruncie stanu prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy administracyjnej, a więc z uwzględnieniem skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Sąd I instancji wskazał, że kwestia ta została szczegółowo omówiona w uzasadnieniu cytowanego już wyżej (a także w zaskarżonej decyzji) wyroku o sygn. akt I OSK 2766/15: "Jeżeli zatem zważyć na utrwalone orzecznictwo, wedle którego terminy z art. 137 ust. 1 u.g.n. nie mogą być stosowane do wywłaszczeń sprzed ich wprowadzenia do obrotu, a co najmniej oddziałują dopiero od ich wejścia w życie (...), w tym na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (OTK-A z 2014 r. nr 3, poz. 31), (...) omawiana zmiana nie jest relewantna dla tej sprawy. Jak bowiem wynika z treści decyzji z dnia (...) r. i wyroku z dnia (...) cel wywłaszczenia na spornych nieruchomościach został zrealizowany przed dniem wejścia w życie wspomnianej noweli. Co więcej, nastąpiło to przed dniem złożenia wniosku wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie, co w judykaturze jest uznawane jako przeszkoda do zwrotu nieruchomości bez względu na terminy z art. 137 ust. 1 u.g.n. Dlatego pozbawione sensu i logiki byłoby w niniejszej sprawie badanie zachowania 10 - letniego terminu na realizację celu wywłaszczenia, od ostateczności decyzji wywłaszczeniowej, bo musiałby on zostać liczony co najmniej od dnia wejścia w życie noweli, czyli do dnia 22 września 2004 r., podczas gdy w ostatecznej decyzji i prawomocnym wyroku przyjęto zrealizowanie celu wywłaszczenia w latach 60-tych - 70-tych ubiegłego stulecia. Ten zaś stan jest istotny z punktu widzenia niniejszych rozważań" (źródło CBOSA). Sąd I instancji wskazał, że co Istotne powyższy wyrok został wydany na gruncie identycznego stanu faktycznego co stwierdzony w niniejszej sprawie. W obu przypadkach wywłaszczenie nastąpiło tą samą decyzji administracyjnej (decyzji b. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 21 października 1969 r.) i w tym samym celu – pod budownictwo. W obu przypadkach w latach 2002 - 2003 została wydana decyzja o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, przy czym w sprawie objętej wyrokiem NSA wyczerpano tryb odwoławczy. Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie objętej cytowanym wyrokiem organ I instancji uznał, że nie ma tożsamości spraw i zwrócił wnioskodawcom nieruchomość, organ odwoławczy przyjął stanowisko odmienne, z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zgodził się z organem I instancji, a ostatecznie rozstrzygając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że tożsamość spraw zachodzi i zasadne jest umorzenie postępowania administracyjnego. Sąd I instancji wskazał także, że powołany w skardze wyrok WSA w Krakowie sygn. II SA/Kr 301/15 został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3476/15 (źródło CBOSA), którym jednocześnie oddalono skargi od orzeczenia o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Wyrok o sygn. akt II SA/Kr 797/17 jest nieprawomocny, a wniesiona od niego skarga kasacyjna oczekuje na rozpoznanie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że jak wynika z powyższego aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że po zmianie brzmienia art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. oraz po wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. P 38/11 nie mamy do czynienia z nową sprawą administracyjną, a tożsamość sprawy pozostaje zachowana. Sąd I instancji również taki pogląd podzielił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Skarżące zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciły: 1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., poprzez błędną jego wykładnię i nieuwzględnienie, przy badaniu wystąpienia stanu powagi rzeczy osądzonej, zmian stanu prawnego, które nastąpiły w zakresie przedmiotowego przepisu od czasu wydania decyzji administracyjnej z 23 stycznia 2003 r.; 2. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez błędne oddalenie skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Wojewody, a także decyzja Starosty, winny zostać uchylone z uwagi na brak poczynienia przez organy je wydające ustaleń co do wypełnienia na wywłaszczonej nieruchomości celu wywłaszczenia do dnia 12 lutego 2001 r. (dzień złożenia wniosku o zwrot przez J. B.), przy uwzględnieniu aktualnych poglądów orzecznictwa i doktryny w zakresie oceny przesłanki "realizacja celu wywłaszczenia", podczas gdy poczynienie ustaleń w tym zakresie było niezbędne dla oceny relewantności zmiany stanu prawnego (art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.) z punktu widzenia niniejszej sprawy; b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 pkt 3 k.p.a. i art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a., poprzez błędne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Wojewody, a także decyzja Starosty, winny zostać uchylone z uwagi na błędne uznanie przez organy je wydające, wszczętego przez skarżące postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, z uwagi na stan powagi rzeczy osądzonej, który faktycznie w przedmiotowej sprawie nie wystąpił (brak tożsamości stanu prawnego i faktycznego); c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a., poprzez błędne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Wojewody, a także decyzja Starosty, winny zostać uchylone z uwagi na błędne ustalenie przez organy je wydające, iż od czasu wydania decyzji administracyjnej z 15 października 2012 r. nie uległ zmianie stan faktyczny oraz prawny sprawy, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż w sprawie występuje stan powagi rzeczy osądzonej. Wskazując na powyższe zarzuty wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu. Jednocześnie wniosły o zasądzenie od organu na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania S. S.A. w [...] wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Na wstępie należy wskazać, iż z mocy art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oznacza nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego. Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie to błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. Te same reguły dotyczą drugiej z podstaw, wszak tu dodatkowo należy wykazać możliwość istotnego wpływu uchybienia na wynik sprawy. Zatem kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania, zaś podstawę prawną rozstrzygnięcia - za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), ewentualnie poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt I FSK 383/12, źródło CBOSA). Rozpoznając zarzuty Skarżących, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego. Nie doszło do naruszenia prawa materialnego w sposób wskazany w petitum skargi kasacyjnej. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy pomiędzy sprawą administracyjną zakończoną decyzją Starosty z 23 stycznia 2003 r., a sprawą rozpoznawaną obecnie zachodzi tożsamość, co w konsekwencji wykluczałoby możliwość ponownego jej rozpoznania. Na tym etapie (kontroli decyzji odwoławczej, a nie pierwszoinstancyjnej) nie podlega badaniu meritum sporu, czyli przesłanki zwrotowe, gdyż w tym zakresie zaskarżona decyzja się nie wypowiedziała i nie mogła tego uczynić umarzając postępowanie pierwszej instancji z powodu jego bezprzedmiotowości. Tym bardziej, że postępowanie administracyjne w jakim zapadła nie jest kolejną instancją zwyczajną, w toku której badaniem objęty jest całokształt sprawy zarówno formalnie jak i merytorycznie, ani postępowaniem nadzwyczajnym, gdzie ocenie podlegają szczególne przesłanki. Zatem kwestie ustaleń w przedmiocie celu wywłaszczenia spornych działek i jego realizacji, jak też wywody dotyczące środków dowodowych i ich oceny, nie mogą być przedmiotem analizy. Natomiast jak słusznie zauważono, są nimi kryteria tożsamości obu spraw. Należą do nich kwestie podmiotowe i przedmiotowe, a więc istotna jest tożsamość stron, przedmiotu żądania, jak i tożsamość stanu faktycznego oraz prawnego. W tym miejscu trzeba zważyć, iż tożsamość obu spraw wyklucza możliwość rozpatrzenia kolejnego wniosku tych samych stron dotyczącego tej samej materii, o ile stan faktyczny i prawny jest niezmieniony. W takim bowiem wypadku zapadła decyzja co do istoty byłaby dotknięta wadą nieważności po myśli art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i naruszałaby zasadę res iudicata, która w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie. Odmienne podejście uchybiałoby też zasadzie trwałości decyzji administracyjnych (por. B. Adamiak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1989, s. 103). W sytuacji wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją postępowanie należy umorzyć. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (tak M. Jaśkowska i A. Wróbel w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX, i cytowana tam literatura). Zatem bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wtedy, kiedy odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Sprawę administracyjną określają elementy podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, brak podstaw prawnych lub faktycznych, materialnych lub procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje brak przedmiotu postępowania. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe przykładowo wówczas, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (op. cit.). Bezprzedmiotowość przedmiotowa ma też miejsce wtedy, kiedy zbędne jest orzekanie odnośnie substratu sprawy administracyjnej, a więc wówczas, gdy przedmiot jej nie istnieje, albo gdy był już objęty ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2766/15, źródło CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że Sąd I instancji trafnie przyjął, że w świetle akt postępowania administracyjnego nie budzi wątpliwości, że zachodzi tożsamość podmiotowa (Skarżące wnioskodawczynie są następcami prawnymi J. B., który był adresatem decyzji Starosty z 23 stycznia 2003 r., znak ON.1.72211/22/00/03/Bi). Taki sam jest również zakres żądania wnioskodawców - zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w zakresie terenów wywłaszczonych na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 21 października 1969 r. znak: USW.IY-60/300/68. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd organu odwoławczego i Sądu I instancji, wedle którego wniosek inicjujący obecne postępowanie zwrotowe dotyczy sprawy uprzednio załatwionej decyzją ostateczną, bo przemawia za tym poglądem tożsamość spraw we wszystkich obszarach, a więc także w aspekcie stanu prawnego, zgadzając się z argumentacją Sądu I instancji wyrażoną w motywach zaskarżonego wyroku. Bezspornie po wydaniu decyzji z dnia 23 stycznia 2003 r. zmienił się stan prawny w zakresie przesłanek zwrotu nieruchomości. W dniu 22 września 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która znowelizowała pkt 2 ust. 1 art. 137 nadając mu brzmienie, wedle którego nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany". Jednakże, aby zmiana stanu prawnego była równoznaczna z wyróżnieniem obu spraw, jako nieidentycznych, musi być dla nich istotna, a więc podobnie jak w przypadku zmiany stanu faktycznego, mieć charakter "twórczy". Sama tylko zmiana prawa (konkretnego przepisu) nie uzasadnia poglądu o braku tożsamości spraw rozstrzyganych w danym reżimie prawnym. Należy ją zawsze odnosić do stanu danej sprawy, gdyż nie ma tu pola dla automatyzmu. Należy więc uwzględnić np. rodzaj, charakter, cel zmian w odniesieniu do okoliczności sprawy i możliwości ich wpływu na jej wynik, przy czym konieczne jest uwzględnienie i wyważenie zasad, np. stabilizacji stosunków prawnych, praw jakich dotyczy sprawa, intencji ustawodawcy. A także mieć na uwadze hierarchię zasad, reguły logiki, nie pomijając tej kwestii, że zmiana stanu prawnego z zasady nie może ingerować w ukształtowane stosunki prawne, bo nie jest środkiem nadzwyczajnym ich modyfikacji. Jeżeli zatem zważyć na utrwalone orzecznictwo, wedle którego terminy z art. 137 ust. 1 u.g.n. nie mogą być stosowane do wywłaszczeń sprzed ich wprowadzenia do obrotu, a co najmniej oddziałują dopiero od ich wejścia w życie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 24 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2876/12, 1 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 36/13, 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 49/15, źródło CBOSA i cytowane w nich orzecznictwo), w tym na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (OTK-A z 2014 r. nr 3, poz. 31), wedle którego art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, omawiana zmiana nie jest relewantna dla tej sprawy. Jak bowiem wynika z treści decyzji z 23 stycznia 2003 r. cel wywłaszczenia na spornych nieruchomościach został zrealizowany przed dniem wejścia w życie wspomnianej noweli (karta 18 akt administracyjnych Organu I instancji). Co więcej, nastąpiło to przed dniem złożenia wniosku wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie, co w judykaturze jest uznawane jako przeszkoda do zwrotu nieruchomości bez względu na terminy z art. 137 ust.1 u.g.n. Dlatego pozbawione sensu i logiki byłoby w niniejszej sprawie badanie zachowania 10 - letniego terminu na realizację celu wywłaszczenia, od ostateczności decyzji wywłaszczeniowej, bo musiałby on zostać liczony co najmniej od dnia wejścia w życie noweli, czyli do dnia 22 września 2004 r., podczas gdy w ostatecznej decyzji i prawomocnym wyroku przyjęto zrealizowanie celu wywłaszczenia w latach 60-tych – 70-tych ubiegłego stulecia. Ten zaś stan jest istotny z punktu widzenia niniejszych rozważań. W konsekwencji czego zarzut skargi kasacyjnej prezentowany w obrębie art. 156 § 1 pkt 3 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z odpowiednimi przepisami p.p.s.a. okazał się nie trafny. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu I instancji do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżących dojść nie mogło, gdyż dotyczył on sprawy już załatwionej decyzją ostateczną. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że tożsamość spraw zachodzi i zasadne jest umorzenie postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy, za nieskuteczny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. (petitum skargi kasacyjnej). Powyższy zarzut jest w istocie ściśle powiązany z zarzutem naruszenia prawa materialnego a jego konstrukcja wskazuje bowiem, że zarzucane Sądowi wadliwe stwierdzenie naruszeń w zakresie przepisów postępowania przed organami administracji jest następstwem uznania przeprowadzonej przez organy wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego za niewłaściwą. Natomiast do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego odniesiono się już powyżej. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.