I OSK 1171/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2274/23 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 września 2023 r., nr KOC/5510/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W WARSZAWIE WYROKIEM Z 8 LUTEGO 2024 R. PO ROZPOZNANIU SKARGI A. W. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W WARSZAWIE Z 21 WRZEŚNIA 2023 R. W PRZEDMIOCIE ŚWIADCZENIA PIELĘGNACYJNEGO UCHYLIŁ ZASKARŻONE ROZSTRZYGNIĘCIE WRAZ Z POPRZEDZAJĄCĄ JĄ DECYZJĄ PREZYDENTA M.ST. WARSZAWY Z 27 LIPCA 2023 R. ORAZ ZASĄDZIŁ OD ORGANU NA RZECZ SKARŻĄCEJ ZWROT KOSZTÓW POSTĘPOWANIA SĄDOWEGO. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania. Dodatkowo organ zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 3990, z późn. zm.), dalej: u.ś.r., przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że pozbawienie w każdym przypadku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, którym przysługuje prawo do świadczenia emerytalnego czy rentowego, naruszałoby konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 31 Konstytucji), podczas gdy do naruszenia owej zasady równości wobec prawa nie dochodzi w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne zamiast przedłożenia decyzji wstrzymującej jej wypłatę świadczenia emerytalnego przedkłada oświadczenie warunkowe, że zawiesi otrzymywanie świadczenia emerytalnego, jeśli przyznane jej zostanie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., w sytuacji, w której doszło do prawidłowego wyjaśnienia okoliczności sprawy przez Kolegium, uzasadniającego wydanie decyzji odmownej, bowiem ustalono, że skarżąca, wiedząc, że powinna zawiesić wypłatę świadczenia emerytalnego, zamiast stosownej decyzji w tym zakresie przedłożyła organom niezgodne z przepisami ustawy o świadczenia rodzinnych oświadczenie, że dokona tego zawieszenia, ale dopiero wtedy, kiedy wpierw uzyska prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy odmawiającą przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy z uwagi na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie możliwości odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r.. Jednocześnie stwierdził jednak, że przesłankami negatywnymi przesądzającymi o braku możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia był brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zakresem czynności opiekuńczych oraz możliwością podjęcia i wykonywania pracy zarobkowej, trwająca nieaktywność zawodowa skarżącej oraz fakt pobierania przez nią świadczenia emerytalnego. Kontrolujący działalność organu Sąd pierwszej instancji potwierdził prawidłowość stanowiska Kolegium w zakresie stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r., ale stwierdził, że ocena związku przyczynowo-skutkowego i aktywności zawodowej skarżącej w okresie poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego była błędna. Ponadto Sąd wskazał, że osobie uprawnionej do świadczenia emerytalnego przysługuje prawo wyboru pomiędzy konkurencyjnymi świadczeniami, którą to możliwość organ powinien był skarżącej zapewnić. Kończąc, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nakazał Kolegium pouczenie skarżącej, że z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zobowiązuje się ona do zawieszenia otrzymywanego świadczenia emerytalnego i przedłożenia stosownej decyzji potwierdzającej tę okoliczność. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym [niż wskazane w punktach poprzedzających] osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ponadto w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, lub świadczenia pieniężnego przyznanego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia. Literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do wniosku, że osobom posiadającym ustalone prawo do emerytury nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Odnotować jednakże należy, że co trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty został model wykładni prokonstytucyjnej omawianego przepisu, który nie ogranicza się jedynie do wykładni językowej, lecz ma na względzie dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej. Wykładnia ta dopuszcza zatem wybór przez wnioskodawcę świadczenia dla niego korzystniejszego, a funkcję art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nakazuje rozumieć jako sposób uniknięcia kumulacji pobieranych świadczeń, nie zaś jako wykluczenie możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia przesłanki do uzyskania innego świadczenia określonego w tym przepisie. Skoro zawieszenie emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2912/23). Warunkiem tak ukształtowanego prawa jest jednakże rezygnacja z przysługującego świadczenia przez wyraźne, tj. definitywne, a nie hipotetyczne czy też warunkowe zrzeczenie się przysługującego świadczenia konkurencyjnego (por. w szczególności wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 805/22, z 18 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1565/22, z 13 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2093/22, czy z 7 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1754/23). W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie ustaliło, że skarżąca nie złożyła definitywnego oświadczenia o wyborze przysługującego jej świadczenia. Zamiast tego zadeklarowała, że zawiesi prawo do świadczenia emerytalnego po uzyskaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zauważyć jednakże należy, że kwestia pobierania przez skarżącą świadczenia emerytalnego nie była jedyną z przyczyną odmowy przyznania skarżącej przez Kolegium świadczenia pielęgnacyjnego. Odmowa ta była bowiem umotywowana także brakiem związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zakresem czynności opiekuńczych oraz brakiem aktywności zawodowej skarżącej w okresie poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Stanowisko organu zostało negatywnie ocenione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, którego zdaniem zakres czynności opiekuńczych powoduje, że skarżąca nie jest w stanie pogodzić tych czynności z pracą zarobkową. Ponadto zdaniem Sądu brak aktywności zawodowej skarżącej również został nieprawidłowo oceniony przez Kolegium w kontekście dokumentów zgromadzonych w toku postępowania wyjaśniającego. Okoliczności te nie zostały zakwestionowane przez organ w ramach złożonej skargi kasacyjnej, co oznacza, że w rzeczywistości jedyną przeszkodą uniemożliwiającą skarżącej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego był fakt pobierania przez nią świadczenia emerytalnego i brak definitywnej rezygnacji z tego świadczenia. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych informacja o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty renty powinna być udzielona stronie w postaci obowiązku informacyjnego, o którym mowa w art. 79a k.p.a., wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie renty. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że Kolegium przed wydaniem zaskarżonej decyzji zaniechało realizacji tego obowiązku, co umknęło uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przyjąć zatem należy, że skarżąca w toku postępowania nie została prawidłowo wezwana do dokonania definitywnego wyboru przysługującego jej świadczenia i nie została poinformowana o tym, że świadczenie konkurencyjne w rzeczywistości stanowi wyłączną przesłankę odmowy przyznania wnioskowanego przez nią świadczenia. Oznacza to, że pomimo iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu nieprawidłowo dopuścił złożenie oświadczenia warunkowego o wyborze przysługującego świadczenia, co stało się podstawą złożonej skargi kasacyjnej, to wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygnięcie odpowiada prawu i jako takie nie zasługuje na uchylenie pomimo częściowo błędnego uzasadnienia. W świetle powyższych wywodów zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść spodziewanego przez autora skargi kasacyjnej skutku. W tak ustalonym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.