II SA/Ol 879/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Braniewo na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 25 lipca 2023 r., nr PN.4131.302.2023 w przedmiocie ustanowienia zasad, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej Gminy Braniewo przysługuje dieta oraz zwrot kosztów podróży 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Rada Gminy Braniewo (dalej jako: "organ", "Rada Gminy", "skarżąca"), w dniu 29 czerwca 2023 r., na podstawie art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej jako: "u.s.g.") podjęła Uchwałę Nr 65/VIII/2023 w sprawie ustanowienia zasad, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej Gminy Braniewo przysługuje dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej (dalej jako: "Uchwała"). Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "Wojewoda", "organ nadzoru"), rozstrzygnięciem nadzorczym z 25 lipca 2023 r., działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność § 4 Uchwały. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że Rada Gminy podejmując przedmiotową uchwałę, w § 4 postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Tym samym, organ zakwalifikował przedmiotową uchwałę do kategorii aktów, które podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wskazano, że muszą zostać spełnione określone warunki, aby uchwała mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego, tj. uchwała musi być wydana przez kompetentny organ na podstawie upoważnienia ustawowego, a w swej treści zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym (wielokrotnego zastosowania) i generalnym (skierowane do nieokreślonego adresata). Samo zaś upoważnienie ustawowe dla organu stanowiącego do wydania aktu prawa miejscowego musi być wyraźne i konkretne - to znaczy musi ono jednoznacznie wskazywać, że organowi temu została przekazana do unormowania określona sfera prawna, że zostały mu przyznane kompetencje do uchwalenia nie jakichkolwiek treści, ale treści prawodawczych, to jest wyznaczających ich adresatom pewien sposób zachowania się, w formie nakazów, zakazów lub uprawnień. Natomiast dieta sołtysa uchwalana na podstawie art. 37b ust. 1 u.s.g. jest formą rekompensaty przysługującą sołtysowi za utracone wynagrodzenie pracownicze lub uzyskiwane w związku z innymi formami zatrudnienia lub za utracone dochody z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, względnie za poniesione wydatki, jeżeli tak poniesione straty lub wydatki powstały w związku z wykonywaniem funkcji sołtysa. Dieta, jako świadczenie wyrównawcze (kompensacyjne), nie może być zatem kształtowana w aktach prawa miejscowego, bowiem kwestia regulowana na podstawie art. 37b ust. 1 u.s.g. nie należy do żadnej kategorii spraw wskazanych w art. 40 u.s.g. Podniesiono, że przepis art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461, dalej jako: "u.o.a.n."), zawiera zamknięty katalog aktów prawnych podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zaskarżona Uchwała nie należy do żadnej z kategorii aktów prawnych wymienionych w tym katalogu. Obowiązek jej publikacji nie wynika również z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 13 pkt 10 u.o.a.n. W ocenie organu nadzoru zaskarżona Uchwała nie jest aktem normatywnym w rozumieniu art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, gdyż nie zawiera norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Regulacje dotyczące diet przysługujących organom wykonawczym jednostek pomocniczych gminy, mają charakter wewnętrzny (akt kierownictwa wewnętrznego), dotyczą bowiem relacji pomiędzy gminą a organem wykonawczym jednostki pomocniczej, na wzór relacji pomiędzy pracodawcą i pracownikiem. Przedmiotowa Uchwała, jest adresowana do określonego kręgu adresatów - organów wykonawczych jednostek pomocniczych gminy oraz reguluje jedną z kwestii związanych z wykonywaniem przez nich powierzonych im zadań. Nie wkracza w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy, normując zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji gminy i jej jednostek pomocniczych. Biorąc powyższe pod uwagę, organ nadzoru stwierdził, że § 4 przedmiotowej Uchwały, jest sprzeczny z art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 2 u.o.a.n. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Gmina Braniewo, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według spisu kosztów postępowania złożonego przed zamknięciem rozprawy lub w przypadku niezłożenia według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przyjęte przez Radę Gminę stanowisko w zakresie charakteru prawnego przedmiotowej Uchwały oparte zostało na aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym uchwały podejmowane na podstawie art. 25 ust. 4 oraz art. 37b ust. 1 u.s.g. stanowią akty prawa miejscowego. Wskazane uchwały zawierają normy abstrakcyjne, gdyż diety wypłacane są cyklicznie, powtarzalnie, nie dotyczą więc konkretnego zdarzenia, zamkniętego w określonych ramach czasowych. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec gminy, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez wyznaczenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, jej przepisy uzyskały charakter generalny. Ponadto, kwestionowana uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślono, że przedmiotowa Uchwała nie posiada cech, które umożliwiłyby zakwalifikowanie jej do kategorii aktów prawa miejscowego, gdyż normuje zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji gminy i jej jednostek pomocniczych i nie ma ona cech aktu generalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na aktu nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt nadzoru uchyla ten akt. Po rozpoznaniu sprawy na skutek skargi Gminy i dokonaniu na podstawie powołanych wyżej przepisów kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z 25 lipca 2023 r. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Z art. 85 i art. 86 u.s.g. wynika natomiast, że wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada zatem w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak – Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, str. 28). Rozstrzygnięcie nadzorcze musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis prawa został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r. w sprawie o sygn. III SA 397/00 (ONSA z 2001 r., z. 3, poz. 117) stwierdził, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone. Równocześnie zauważyć należy, że zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zatem nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił co należy rozumieć pod pojęciem "istotnego naruszenia prawa" ani nie wprowadził definicji pojęcia "sprzeczności z prawem". Wykształciła się ona w drodze stosowania prawa. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A, Nr 9, poz. 100, wyrok NSA z 22 sierpnia 1990 r., SA/Gd 796/90, ONSA 1990, Nr 4, poz. 1). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2017 r., sygn. akt I OSK 1136/17, dostępny w CBOSA, wskazał, że należy przyjąć, iż naruszenie jest istotne, jeżeli pociąga za sobą negatywne skutki dla określonego podmiotu prawa, którym może być gmina lub podmiot zewnętrzny. Nie dochodzi do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., jeżeli rozstrzygniecie zawarte w uchwale lub zarządzeniu nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania organu. Na wymóg wyraźniej sprzeczności z normą prawną wyższego rzędu w aspekcie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wskazał również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2884/16, dostępny w CBOSA, podkreślając, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie Wojewoda błędnie przyjął, że § 4 zaskarżonej Uchwały, dotyczący wejścia w życie tej uchwały po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, narusza w sposób istotny prawo. Wskazać należy, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w przepisach u.o.a.n. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., ogłoszenie aktu normatywnego, w tym aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy, w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. W myśl art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi zaś art. 4 ust. 2 u.o.a.n., w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3 (dotyczącego przepisów porządkowych), mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Z kolei przepis art. 5 u.o.a.n. stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że co do zasady akty normatywne wchodzą w życie i obowiązują od określonego terminu – z reguły 14 dni od ich ogłoszenia. Data wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Łd 633/17, dostępny w CBOSA). Podkreślić należy, że prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów zawartych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Wprawdzie w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, jednakże w judykaturze przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów - obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2678/17, z 20 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2322/16 oraz z 13 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2243/16, dostępne w CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17, z 20 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2353/16, z 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1572/14 oraz z 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1818/12, CBOSA). W świetle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości, że kwestionowana przez organ nadzoru uchwała w sprawie ustanowienia zasad, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej Gminy Braniewo przysługuje dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej, stanowi akt prawa miejscowego i powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 37b ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem - rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Zatem, zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety i zwrotu kosztów podróży. Jednocześnie, normy zawarte w tej uchwale mają charakter generalny i abstrakcyjny, bowiem zarówno diety, jak i zwrot kosztów podróży, których dotyczy ta uchwała, mają charakter powtarzalny, a dotyczące ich regulacje uchwały nie mają natury jednorazowej, ale stanowią zbiór zasad odnoszących się każdorazowo do danego typu sytuacji, które mogą być stosowane wielokrotnie. Przepisy te mają charakter generalny, ponieważ ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec gminy Braniewo, który pełniłby funkcję sołtysa któregokolwiek sołectwa w tej gminie. Jakkolwiek krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą jaką jest pełnienie funkcji sołtysa, przepisy tej uchwały stały się generalnymi. Gdyby przyjąć argumentację Wojewody, to przedmiotowa uchwała miałaby charakter epizodyczny, gdyż zawierałaby regulacje obowiązujące tylko w czasie trwania danej kadencji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 2003/22, dostępny w CBOSA). Zauważyć również należy, że uchwała ta nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi które je wydaje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19, dostępny w CBOSA). Takim aktem może być np. zarządzenie wójta skierowane do kierowników gminnym jednostek organizacyjnych. Pełnienie funkcji sołtysa nie powoduje nawiązania stosunku pracy z wójtem ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa sołtysa od organów gminy lub administracji gminnej. Tym samym ani sołtys, ani rada sołecka lub zebranie wiejskie nie są częścią wewnętrznej administracji samorządowej, ani też nie są organami gminy. Gdyby ustawodawca zamierzał kwestię ustalania diet lub zwrotu kosztów podróżny uznać jako akt wewnętrzny, to wówczas nie wprowadzanoby odrębnej i to ustawowej podstawy prawnej do takiej regulacji. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że organ uchwałodawczy skarżącej Gminy prawidłowo ocenił, w świetle art. 37b ust. 1 u.s.g. i art. 94 Konstytucji RP, że uchwała w sprawie ustanowienia zasad, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej Gminy przysługuje dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej stanowi akt prawa miejscowego. W konsekwencji zawarty w § 4 tej Uchwały zapis o wejściu w życie tej uchwały po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego był zgodny z dyspozycją art. 13 pkt 2 u.o.a.n. i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym, brak było podstaw do stwierdzenia przez Wojewodę w trybie nadzoru nieważności tej regulacji. W tych okolicznościach Sąd, na podstawie art. 148 p.p.s.a., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.