II SA/Lu 356/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 10 marca 2023 r., znak: GN-V.7534.2.15.2023 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 3 lutego 2023 r., znak: IGM.6821.71.2020.MWM II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz Gminy [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Zaskarżoną do sądu decyzją z 10 marca 2023 r., po rozpatrzeniu odwołania Gminy L., Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z 3 lutego 2023 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Decyzją Prezydenta Miasta Lublin z 30 marca 1974 r., wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą w dacie wywłaszczenia własność A. C., oznaczoną jako działki nr [...], zgodnie z decyzją lokalizacji szczegółowej budowy nowego zakładu F. w L. Wnioskiem z 12 maja 2020 r. spadkobierczynie wywłaszczonej, T. M., K. S., Z. C. i A. C., wystąpiły o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w związku z niewykorzystaniem jej na realizację celu wywłaszczenia. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z 3 lutego 2023 r. Starosta Lubelski orzekł o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, oznaczonej jako projektowane działki nr [...] (pkt I) oraz umorzył postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w części wskazanej w opracowaniu geodezyjnym jako działka rozliczeniowa nr [...] (pkt III). W punkcie II rozstrzygnięcia zawartego w ww. decyzji Starosta wskazał, że zwrot nieruchomości następuje na rzecz: T. M. (w udziale 1/3 części), Z. C. (w udziale 1/6 części), A. C. (w udziale 1/6 części), K. Z. (w udziale 1/9 części), Z. K. (w udziale 1/9 części), M. S. (w udziale 1/9 części). Odwołanie od powyższej decyzji, w zakresie punktów I-II oraz punktów IV-XI, wniosła Gmina, zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344, ze zm. dalej jako: u.g.n.) oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie Gminy organ I instancji błędnie uznał, że nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z 10 marca 2023 r. Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Starosty. W uzasadnieniu Wojewoda podzielił ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną dokonaną przez Starostę. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody Gmina zarzuciła naruszenie: (1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i poczynienie błędnych ustaleń faktycznych co do celu, na jaki nastąpiło wywłaszczenie, stanowiących podstawę wydania decyzji; (2) art. 6, art. 7, art, 8, art. 10 § 1, art. 28 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec niej decyzji administracyjnej; (3) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., poprzez uznanie, że na nieruchomości wnioskowanej do zwrotu w granicach projektowanych działek objętych zwrotem nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona spadkobiercom byłego właściciela. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Gmina wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z 10 marca 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z 3 lutego 2023 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżanej decyzji Wojewody oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty w części dotyczącej pkt I i II oraz od IV do XI. Ponadto Gmina wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że będąca stroną postępowania T. M. zmarła w dniu 1 grudnia 2022 r., co potwierdza dołączony do skargi odpis skrócony aktu zgonu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Wojewody z 10 marca 2023 r. jest obarczona wadą kwalifikowaną, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Ponieważ analogiczną wada dotknięta jest także decyzja Starosty z 3 lutego 2023 r., na podstawie art. 135 p.p.s.a. zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności również i tej decyzji. Kwestia ta przesądziła jednocześnie o rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 1 p.p.s.a.). Wada kwalifikowana, jaką dotknięte są obydwie decyzje, wynika ze skierowania ich do osoby zmarłej. Postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostało zainicjowane wnioskiem złożonym przez spadkobierczynie dawnej właścicielki, wśród których była T. M. T. M. była również jedną z adresatek rozstrzygnięć organów obydwu instancji, co więcej – osobą, na rzecz której zwrócono udział w nieruchomości (w 1/3 części). Okolicznością bezsporną, potwierdzoną załączonym do skargi odpisem skróconym aktu zgony, jest to, że T. M. zmarła w dniu 1 grudnia 2022 r., a zatem jeszcze przed wydaniem decyzji przez Starostę Lubelskiego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że prowadzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie żyje, i wydanie w stosunku do niej decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Stanowisko takie wynika z faktu, że jeśli stroną postępowania jest osoba fizyczna, o jej prawach czy obowiązkach można orzec, jeśli ma zdolność prawną. Ta ostatnia na gruncie art. 8 k.c. pojawia się co do zasady wraz z urodzeniem oraz kończy się wraz ze śmiercią osoby. Przymiot strony, przysługujący osobie fizycznej wygasa zatem wraz z jej śmiercią, a to oznacza, że nie tylko nie można wszcząć postępowania ani wydać w stosunku do osoby zmarłej decyzji, ale także, że nie może ta decyzja, z powodu braku możliwości fizycznego jej doręczenia, wywołać odpowiednich skutków prawnych (por. przykładowo wyroki NSA z 14 listopada 2001 r., I SA 2462/99; z 20 września 2002 r., I SA 428/01,; z 11 marca 2008 r., I OSK 1959/06; z 30 września 2009 r., I OSK 1429/08; z 10 lipca 2012 r., I OSK 1187/11). Z uwagi na potencjalną zbieżność zakresów przedmiotowych wad kwalifikowanych decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – rażące naruszenie prawa; pkt 4 – skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie), trzeba przy tym odnotować trafne stanowisko orzecznictwa, że w przypadku wadliwości z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. dochodzi do uregulowania decyzją administracyjną uprawnień lub obowiązków podmiotu posiadającego zdolność prawną (osoby żyjącej), z tym że niemającej statusu strony w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. Natomiast w przypadku uregulowania decyzją administracyjną sytuacji prawnej jednostki nieposiadającej zdolności prawnej (osoby nieżyjącej) dochodzi do rażącego naruszenia prawa (por. przykładowo wyrok NSA z 17 marca 2022 r., I OSK 987/21). Ponadto, przy ocenie wagi naruszenia prawa wynikającego ze skierowania decyzji do osoby zmarłej należy rozróżnić sytuację, w której osoba zmarła stała się bezpośrednim adresatem decyzji rozstrzygającej o jej prawach i obowiązkach, od przypadku w którym osoba nieżyjąca wymieniona w decyzji posiadała status strony w danym postępowaniu wynikający jedynie z interesu prawnego o charakterze refleksowym i podjęta decyzja nie kształtowała bezpośrednio jej praw lub obowiązków. Na odmienność tę zwraca uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 25 sierpnia 2010 r., II OSK 1324/09; z 15 września 2011 r., II OSK 1347/10; z 5 marca 2013 r., II OSK 2079/11). W rozpoznawanej sprawie nie ma żadnej wątpliwości co do bezpośredniego interesu prawnego T. M., skoro była współautorką wniosku inicjującego postępowanie i beneficjentką decyzji orzekającej zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Skoro decyzje wydane przez organy obydwu instancji zostały skierowane do T. M., pomimo, że zmarła jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, to obydwie decyzje były obarczone wadą kwalifikowaną rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skutkowało to koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z 10 marca 2023 r. oraz Starosty Lubelskiego z 3 lutego 2023 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a. Z oczywistych względów na istnienie wady kwalifikowanej i konieczność stwierdzenia nieważności decyzji, nie wpływa w żaden sposób brak wiedzy organów o śmierci T. M. jeszcze w toku postępowania przed organem I instancji. Jest to okoliczność całkowicie obiektywna, niezależna w skutkach ani od wiedzy, ani od winy organów (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2011 r., I OSK 140/11). Konsekwencją wyroku Sądu, po jego uprawomocnieniu się, będzie konieczność ustalenia przez Starostę prawidłowego, aktualnego kręgu stron postępowania, z udziałem następców prawnych zmarłej T. M. i wydanie rozstrzygnięcia odpowiadającego tym aktualnym ustaleniom. Konieczne będzie zwrócenie się do pozostałych stron o przedłożenie stosownych oświadczeń i dokumentów potwierdzających następstwo prawne (sądowe stwierdzenie nabycia spadku lub akt notarialny poświadczenia dziedziczenia). Może również zachodzić konieczność zawieszenia postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z uwagi na konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanych przez organy obydwu instancji z powodu wady kwalifikowanej, nie jest możliwa na tym kontrola legalności rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w aspekcie przesłanek zwrotu. Ocena w tym zakresie będzie mogła być sformułowana dopiero po wydaniu nowego, prawidłowego procesowo rozstrzygnięcia. Z tego względu odnoszenie się do zarzutów merytorycznych podniesionych w skardze Gminy, nie jest w tym momencie możliwe. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w wysokości stawki minimalnej (480 zł). Pełnomocnictwo (udzielone przez jednostkę samorządu terytorialnego) było objęte ustawowym zwolnieniem z opłaty skarbowej.