III OSK 1587/23

SENTENCJA Dnia 25 kwietnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 2089/22 w sprawie ze skargi M.S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 18 maja 2020 r. nr 235 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 2089/22 oddalił skargę M.S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 18 maja 2020 r. nr 235 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Komendant [...] Policji rozkazem personalnym z dnia 26 marca 2015 r. nr 1129, działając w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 355, dalej w skrócie: "ustawa"), zwolnił M.S. (dalej w skrócie: "skarżący") ze służby w Policji z dniem 15 kwietnia 2015 r. Podstawą zwolnienia wyżej wymienionego ze służby w Policji był upływ 12 miesięcy od dnia zawieszenia w czynnościach służbowych, które związane było z przedstawieniem mu, w prowadzonym postępowaniu karnym, zarzutu o czyn z art. 228 § 3 Kodeksu karnego. W wyniku wniesionego przez skarżącego odwołania, Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia 21 maja 2015 r. nr 1641, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz organu pierwszej instancji. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1087/15 oddalił skargę skarżącego na rozkaz personalny z dnia 21 maja 2015 r. Wyrokiem z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w [...] Wydział Karny – Odwoławczy zmienił wyrok Sądu Rejonowego [...] z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt [...] w ten sposób, że uniewinnił M.S. od popełnienia zarzucanego mu czynu z art. 228 § 3 Kodeksu karnego. Skarżący pismem z dnia 15 lipca 2017 r. poinformował Komendanta [...] Policji o wydanym wobec niego wyroku uniewinniającym i wniósł o niezwłoczne wypłacenie przysługujących mu należności pieniężnych, których został pozbawiony tytułem zawieszenia go w czynnościach służbowych w okresie od dnia 27 lutego 2014 r. do dnia 15 kwietnia 2015 r., a następnie zwolnienia go ze służby w Policji, tj. nagród rocznych za lata 2013, 2014 i 2015, z uwzględnieniem wprowadzonych podwyżek w tym okresie, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe oraz urlopy dodatkowe za lata 2014 i 2015, dopłaty do wypoczynku za lata 2014 i 2015, świadczenia z tytułu jednorazowego przejazdu w latach 2014 i 2015 do wybranej miejscowości, ekwiwalentu pieniężnego tzw. "mundurówki" za lata 2014 i 2015, ekwiwalentu pieniężnego, tj. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2014 i 2015, ponownego naliczenia odprawy, a także wydania nowego świadectwa służby. Komendant [...] Policji decyzją z dnia 3 października 2017 r. nr 107 odmówił przyznania M.S. nagrody rocznej za rok 2015, wskazując, że skarżący w 2015 r. pełnił służbę w okresie od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 15 kwietnia 2015 r., tj. przez okres 3 miesięcy i 15 dni oraz został zwolniony na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy. Nie spełnił wobec tego warunku, o którym mowa w art. 110 ust. 3 ustawy. W ocenie organu nie zaistniał również przypadek określony w art. 110 ust. 4 pkt 3 ustawy. Komendant Główny Policji decyzją z dnia 15 stycznia 2018 r. nr 7 utrzymał w mocy w/w decyzję organu pierwszej instancji, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 465/18 oddalił skargę skarżącego na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 15 stycznia 2018 r. M.S. pismem z dnia 14 stycznia 2020 r., uzupełnionym pismem z dnia 16 stycznia 2020 r., wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta [...] Policji z dnia 3 października 2017 r. nr 107 oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia 15 stycznia 2018 r. nr 7 o odmowie przyznania nagrody rocznej za 2015 r. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia 17 lutego 2020 r. nr 95 odmówił wszczęcia w/w postępowania, a następnie postanowieniem z dnia 18 maja 2020 r. nr 235 utrzymał je w mocy. W ocenie organu, żądanie skarżącego w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą wniesiono skargę do sądu administracyjnego, która została następnie oddalona prawomocnym wyrokiem tego sądu, powinno zostać załatwione przez wydanie rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania. Powyższe postanowienie z dnia 18 maja 2020 r. nr 235 stało się przedmiotem skargi M.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniósł między innymi, że w niniejszej sprawie nie zachodzi res iudicata, bowiem w dniu 11 lipca 2017 r. prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] sygn. akt [...] został ostatecznie uniewinniony od postawionego mu zarzutu karnego, a więc z dniem 11 lipca 2017 r. na nowo reaktywowano z nim stosunek służbowy (administracyjnoprawny). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1237/20 uchylił zaskarżone postanowienie. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej organu, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 października 2022 r. sygn. akt III OSK 5443/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zwrócił uwagę, że WSA w Warszawie, rozpoznając sprawę, wyszedł poza jej granice, odnosząc się do zasadności merytorycznej prawa do nagrody rocznej za 2015 r., podczas gdy sprawa dotyczyła jedynie możliwości wszczęcia postępowania nieważnościowego w tym przedmiocie. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku stwierdził, że okolicznością niesporną w tej sprawie jest fakt, że decyzją z dnia 3 października 2017 r. (utrzymaną w mocy decyzją z dnia 15 stycznia 2018 r.) organ odmówił stronie przyznania nagrody rocznej za 2015 r., a decyzja organu odwoławczego była przedmiotem badania przez sąd administracyjny, który wyrokiem z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 465/18 skargę oddalił. Przyjąć więc należało, iż oddalając ową skargę WSA w Warszawie nie dopatrzył się istnienia przesłanek nieważnościowych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.S. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a") zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, poprzez niezasadne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że przedmiotowa sprawa nosi cechy powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), pomimo tego, że w aktualnym i zarazem bezspornie ustalonym stanie faktycznym, odmowa wszczęcia postępowania przez organy Policji była pozbawiona podstaw prawnych i faktycznych, z uwagi na to, że zmiana sytuacji procesowej skarżącego nastąpiła z dniem 31 maja 2019 r., tj. po wydaniu kluczowego dla rozstrzygnięcia tej sprawy prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 465/18 (tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a.); 2) wadliwe uzasadnienie – i to zarówno faktyczne jak i prawne – zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji, w której instytucja res iudicata ma zastosowanie w każdej przypadku, gdzie po wydaniu prawomocnego orzeczenia sądowoadministracyjnego – w sytuacji złożenia przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności tej samej ostatecznej decyzji administracyjnej – nie ustała przeszkoda natury przedmiotowej, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie po dniu 31 maja 2019 r. (tj. dacie zwolnienia skarżącego na własną prośbę z organów Policji rozkazem Komendanta [...] Policji z dnia 24 maja 2019 r. na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy na skutek wydania prawomocnego wyroku uniewinniającego) przeszkoda o charakterze przedmiotowym ustała – nota bene z dniem 15 kwietnia 2015 r. skarżący po raz pierwszy zwolniony został ze służby w Policji na zupełnie innej podstawie prawnej, tj. w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy, co faktycznie skutecznie uniemożliwiało mu ubieganie się o wypłacenie części nagrody rocznej za rok 2015 (art. 107 § 3 k.p.a.); 3) rażące naruszenie przepisów procedury, polegające na tym, iż Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę, przyjął za główny motyw swojego rozstrzygnięcia przesłankę powagi rzeczy już wcześniej osądzonej, gdzie zgodnie ze stanowiskiem doktryny i judykatury – z którym oczywiście nie sposób się nie zgodzić – nawet w takiej sytuacji procesowej Sąd powinien w sentencji zaskarżonego obecnie wyroku odrzucić skargę, a nie ją oddalić (art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a.); 4) brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wytycznych NSA zawartych w treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, w zakresie możliwości wszczęcia postępowania, a nie ustalania prawa do nagrody rocznej za rok 2015 (art. 153 p.p.s.a.), co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i merytoryczne rozpoznanie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim została ona wadliwie sporządzona, bowiem sformułowane zarzuty kasacyjne nie precyzują jednoznacznie, które przepisy prawa (normy) zostały naruszone i na czym to naruszenie polegało. Na końcu każdego z zarzutów autor skargi kasacyjnej zamieszcza przepisy prawa, które – jak można przypuszczać – mają związek z naruszeniem prawa. Istota argumentacji skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego zasadnie odmówiono skarżącemu wszczęcia postępowania administracyjnego, kierując się powagą rzeczy osądzonej. Jeśli chodzi o przepis art. 153 p.p.s.a. to stanowi on, że: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Ocena prawna, o której stanowi art. 153 p.p.s.a., to wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Przekładając powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, przypomnieć należy, że w sprawie nagrody rocznej WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 465/18 oddalił skargę skarżącego. Tym samym sąd administracyjny uznał, że zakwestionowana decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Konsekwencją oddalenia skargi było również to, że zakwestionowana decyzja pozostała w obrocie prawnym, a organy nie prowadziły dalszego postępowania w sprawie w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. Odnośnie argumentu skargi kasacyjnej, że w sprawie nie zachodzi res iudicata, przywołać należy tezę uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, która pomimo zmiany Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie formy prawnej odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, pozostaje aktualna. W tezie tej uchwały stwierdzono, że: "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.". W uzasadnieniu powołanej uchwały NSA wyjaśnił, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem niezbędne jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, to wydany wyrok zamyka organowi administracji publicznej drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd administracyjny, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Jak wskazał NSA, możliwa jest jednak i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną. Innymi słowy, według powołanej uchwały zasadą jest niedopuszczalność ponownego procedowania w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, chyba że wnioskodawca wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, a które to okoliczności można zakwalifikować jako wyczerpujące jedną z przesłanek nieważności decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej wnioskodawca takowych okoliczności nie wskazał, zatem wydane w sprawie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania odpowiada prawu. Z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 465/18 wynika bowiem, że Sąd ten miał wiedzę o wszystkich okolicznościach podnoszonych przez skarżącego – zostały one przytoczone w uzasadnieniu powołanego wyroku. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.