II OSK 2349/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Wieliczka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 630/23 w sprawie ze skargi A. P. i K. Ć. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 27 marca 2023 r., znak: WI-VI.7821.1.5.2022.AL w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Wieliczka na rzecz A. P. i K. Ć. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 26 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 630/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi A. P. i K. Ć. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 27 marca 2023 r., znak: WI-VI.7821.1.5.2022.AL, w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w zakresie działki nr ewidencyjny [...] obręb [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Wieliczka. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez: 1) błędną wykładnię art. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 162) w zw. z art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 162) poprzez błędne uznanie, że zbiornik wodny retencyjny jako urządzenie służące prowadzeniu ruchu drogowego musi mieścić się w pasie drogowym, aby stanowić inwestycję w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm.), a w konsekwencji, że budowa zbiornika wodnego retencyjnego niezbędnego dla funkcjonowania rozbudowywanej drogi publicznej ale położonego poza granicami pasa drogowego nie może zostać objęta zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej, gdy zgodnie z prawidłową wykładnią ww. przepisów możliwe jest wydanie jednego zezwolenia realizacyjnego dla całej inwestycji obejmującej również prace budowlane poza pasem drogowym; 2) niezastosowanie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 162) pomimo tego, że przepis ten daje możliwość zawarcia w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ustaleń dotyczących nieruchomości położonej poza liniami rozgraniczającymi teren przeznaczonymi pod budowę drogi. Gmina Wieliczka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji oraz zasądzenie od skarżących A. P. i K. Ć. na rzecz skarżącej kasacyjnie Gminy Wieliczka kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od Gminy Wieliczka na rzecz A. P. i K. Ć. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez błędne uznanie, że zbiornik wodny retencyjny jako urządzenie służące prowadzeniu ruchu drogowego musi mieścić się w pasie drogowym, aby stanowić inwestycję w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a w konsekwencji, że budowa zbiornika wodnego retencyjnego niezbędnego dla funkcjonowania rozbudowywanej drogi publicznej, ale położonego poza granicami pasa drogowego nie może zostać objęta zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej. W myśl art. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w dacie wydania decyzji przez Starostę Wielickiego: Dz. U. z 2020 r. poz. 1363; w dacie wydania decyzji przez Wojewodę Małopolskiego: Dz. U. z 2023 r. poz. 162), dalej także: "specustawa", ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, 1768, 1783 i 2185), zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach. Zgodnie z definicją drogi zawartą w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w dacie wydania decyzji przez Starostę Wielickiego: Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.), dalej także: "u.d.p.", drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. W tym stanie prawnym pas drogowy został zdefiniowany w art. 4 pkt 1 u.d.p. jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w dacie wydania decyzji przez Wojewodę Małopolskiego: Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.), drogą jest budowla składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiąca całość techniczno-użytkową, usytuowana w pasie drogowym i przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. W tym stanie prawnym pas drogowy stanowi, zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 2a u.d.p., dodanym do ustawy, na skutek noweli, która weszła w życie z dniem 21 września 2022 r., przez urządzenie drogi należy rozumieć obiekt lub urządzenie, w tym obiekt lub urządzenie budowlane, związane funkcjonalnie z drogą lub ruchem drogowym, w tym kanał technologiczny; Niezależnie od różnic w definicjach, uprawnione jest przyjęcie, że pojęcie drogi obejmuje nie tylko drogę jako budowlę, ale również wszelkie obiekty inżynierskie, urządzenia i instalacje pod warunkiem współtworzenia całości techniczno-użytkowej. Nie ulega także wątpliwości, że wyznacznikiem drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. jest lokalizacja w pasie drogowym. Potwierdza to art. 4 pkt 1 u.d.p. Skoro wyznacznikiem drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. jest umiejscowienie w pasie drogowym, to zbiornik wodny retencyjny, jako element urządzenia drogi powinien mieścić się w pasie drogowym. Co do zasady, powinien być zlokalizowany w liniach rozgraniczających teren inwestycji drogowej pełniących funkcję zewnętrznej granicy pasa drogowego. W związku z tym, nieruchomość na której ten zbiornik został przewidziany, powinna zostać wydzielona w trybie określonym w art. 12 ust. 1 specustawy drogowej oraz przejęta na własność przez jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 tej ustawy (patrz: wyrok NSA z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt II OSK 1103/23). Odmiennego rozumienia art. 1 specustawy nie można budować na normie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f tej ustawy. Przepisy art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. b-c oraz e-h szczegółowo określają obowiązki, dla których organ może określić ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. Wynika to wprost z art. 11 ust. 1 pkt 8 lit. i specustawy. Przepis art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f specustawy nie stanowi natomiast podstawy materialnej do przejęcia nieruchomości w celu budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych położonych poza projektowanym pasem drogowym i poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji drogowej. Wbrew argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, stanowisko przeciwne nie wynika z przywołanego przez skarżącą wyroku NSA z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 380/16, ani z wyroku NSA z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II OSK 1477/15. Wyroki te dotyczyły przebudowy sieci uzbrojenia terenu, a stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny polegało na uznaniu, że na roboty związane z przebudową inwestor nie musi uzyskiwać odrębnego pozwolenia na budowę. Z tego rodzaju robotami wiąże się zaś, o ile przebudowa ma miejsce na nieruchomości sąsiedniej, ograniczenie w korzystaniu nieruchomości (art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e oraz lit. i specustawy). W związku z omawianą problematyką warto jeszcze odnotować, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/14 wyrażono pogląd, według którego, kompetencja organu do określenia innych elementów decyzji niż wymienione w art. 11f ust. 1 specustawy musi być interpretowana restrykcyjnie, wręcz ścieśniająco. Takie rozumienie art. 11f ust. 1 specustawy uzasadnione jest zasadami legalności i praworządności działania organów administracji publicznej (art. 6 i art. 7 K.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w świetle treści art. 11f ust. 1 specustawy, przepis ten nie mógł stanowić podstawy do określenia w decyzji zezwolenia na realizację chodnika równolegle do pasa drogi wojewódzkiej. W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jak wynika z poprzedzających rozważań, wbrew opisowi naruszenia sformułowanemu w omawianym zarzucie, przepis ten daje możliwość zawarcia w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ustaleń dotyczących nieruchomości położonej poza liniami rozgraniczającymi teren przeznaczony pod budowę drogi, ale tylko takich ustaleń, które polegają na ograniczeniu korzystania z nieruchomości. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. zasądzono od Gminy Wieliczka na rzecz A. P. i K. Ć. solidarnie kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.