II OSK 816/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 758/22 w sprawie ze skargi [...] w Poznaniu na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. oddala wniosek [...] w Poznaniu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 758/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi U. im. A. M. w P., uchylił decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] oraz zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych. Decyzją z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] Starosta S., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2153 ze zm.; zwanej dalej: p.b.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku S. sp. z o.o. w S., zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę fermy drobiu tj. 12 budynków inwentarskich do chowu brojlera kurzego do 3364DJP, z budynkami towarzyszącymi tj. budynkiem socjalno- biurowym, budynkiem technicznym agregatorowni, budynkiem garażowym z pomieszczeniem SUW, budynkiem magazynowym, budynkiem na padłe sztuki - konfiskatorem oraz niezbędną infrastrukturą w postaci wanny dezynfekcyjnej, wagi samochodowej najazdowej, 12 szt. zbiorników bezodpływowych na odcieki technologiczne 30 m³, 2 szt. zbiorników bezodpływowych na odcieki socjalno-bytowe 10 m³, 2 szt. zbiorników bezodpływowych 5 m³, 12 zbiorników naziemnych na gaz wraz z infrastrukturą towarzyszącą, podziemnego zbiornika buforowego do 250 m³, 24 szt. silosów paszowych, 15 szt. rowów chłonnych oraz utwardzeń terenu z miejscami postojowymi wraz z wykonaniem urządzeń budowlanych w miejscowości N. C., gm. B., na terenie działki nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez U. im. A. M. w P., Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że planowane zamierzenie budowlane jest zgodne z zapisami decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2021 r. Wojewoda wyjaśnił, że na wniosek U., Burmistrz B. wznowił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji i decyzją z dnia [..] czerwca 2022 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z [...] września 2021 r. o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji. Wobec powyższego zarzut wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o wadliwą decyzję o warunkach zabudowy jest niezasadny. Decyzja Starosty nie narusza także warunków określonych w decyzji Burmistrz B. z [...] stycznia 2020 r. określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia: "Budowa i eksploatacja fermy drobiu do 3364 DJP, zlokalizowanej na działce nr [...] obręb N. C., gm. B.". W ocenie Wojewody w związku ze spełnieniem wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz 32 ust. 4 p.b. organ I instancji, nie mógł odmówić inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego U. im. A. M. w P. zarzucił decyzji Wojewody naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b p.b. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji zastosowanie i przyjęcie, że planowana inwestycja nie narusza warunków przedstawionych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i nie stanowi zagrożenia dla środowiska, podczas gdy na skutek możliwości rozpoczęcia inwestycji w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody po stronie skarżącego, jak i po stronie środowiska naturalnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 758/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi U. im. A. M. w P., uchylił decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] oraz zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda w zaskarżonej decyzji nie przeprowadził żadnych ustaleń i rozważań, w zakresie legitymacji skarżącego do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę spornej farmy drobiu, w kontekście przepisów Prawa budowlanego, tak aby Sąd mógł zweryfikować te ustalenia organu, zbadać ich poprawność i ocenić końcowe rozstrzygnięcie sprawy. Sąd zaznaczył przy tym, że dokonując oceny, czy nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 p.b., nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Samo bowiem legitymowanie się prawem własności nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji nie przemawia za przyjęciem, że jej właściciel powinien być stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. W skardze kasacyjnej U. im. A. M. w P. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 134 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 30 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego kasacyjnie pomimo braku dokonania rozważań merytorycznych w sprawie, o których mowa w tym przepisie w końcowej jego części, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie argumentów, które nie były podnoszone przez skarżącego kasacyjnie, a które mogą zaszkodzić jego sytuacji prawnej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym kwestionowanego pozwolenia na budowę w przyszłości poprzez pozbawienie go przymiotu strony w postępowaniu; 2. art. 134 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia uchylającego zaskarżoną decyzję pomimo braku dokonania rozważań prawnych w zakresie stwierdzenia naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności i niedostrzeżenie oparcia rozstrzygnięcia w sprawie na przepisie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (zamiast na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.), tj. z pominięciem rozważań prawnych co do problemu prawnego przedstawionego w skardze. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że stanowisko Sądu I instancji może doprowadzić do pozbawienia skarżącego kasacyjnie przymiotu strony w postępowaniu, co nie było do tej pory kwestionowane. Skarżący kasacyjnie nie może być pozbawiony tego prawa jako skutek wywiedzionej przez siebie skargi. Sąd jednakże w niniejszej sprawie nie poczynił żadnych rozważań w przedmiocie naruszenia przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić podstawę do wyeliminowania pozwolenia na budowę z obrotu prawnego. Tylko analiza w tym zakresie i stosowny jej wynik mogły uprawniać Sąd do orzeczenia niezgodnie z interesem i intencją skarżącego kasacyjnie. W sprawie wydania pozwolenia na budowę w ocenie skarżącego kasacyjnie doszło do naruszenia przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b p.b., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji zastosowanie i przyjęcie, że planowana inwestycja nie narusza warunków przedstawionych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i nie stanowi zagrożenia dla środowiska, podczas gdy skutek zaskarżonej decyzji w postaci możliwości rozpoczęcia inwestycji polegającej na budowie fermy drobiu w postaci 12 budynków inwentarskich do chowu brojlera kurzego do 3364DJP, z budynkami towarzyszącymi, infrastrukturą towarzyszącą oraz utwardzeń terenu z miejscami postojowymi wraz z wykonaniem urządzeń budowlanych powoduje, że w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody po stronie skarżącego, jak i po stronie środowiska naturalnego. Działka nr [...] położona jest na obszarze dorzecza P. w bezpośrednim sąsiedztwie Stacji Geoekologicznej w S. i powierzchni testowych, na których są prowadzone wieloletnie badania i monitoring środowiska przyrodniczego przez skarżącego. Budowa tej wielkości fermy drobiu według przedstawionych założeń projektowych (m.in. bez oczyszczalni ścieków) wpłynie zdecydowanie negatywnie m.in. na dotychczasową pracę Stacji Geoekologicznej w S.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Wprowadza on wyjątek od reguły wyrażonej w art. 134 § 1 p.p.s.a. niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi i stanowi zasadę niepogorszenia działaniem sądu sytuacji podmiotu składającego skargę, zasadę nieorzekania na niekorzyść skarżącego (zasada reformationis in peius). Celem ustanowienia tego zakazu jest zapobieganie sytuacjom, w których strona niezadowolona z orzeczenia, jej zdaniem nieprawidłowego i niesłusznego, rezygnowałaby z jego zaskarżenia w obawie, że w razie nieuwzględnienia jej wniosków sytuacja, w której się znajduje, ulegnie jeszcze dalszemu pogorszeniu. Zakaz zmiany na niekorzyść ma eliminować obawę jednostki wnoszącej środek prawny przed ewentualnością pogorszenia jej pozycji prawnej wskutek kolejnego orzeczenia wydanego w jej sprawie i gwarantować tzw. bezpieczne przeniesienie rozpoznania sprawy do wyższej instancji (tak np. NSA w wyroku z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akty II OSK 961/16). Ustalenie co jest "niekorzystne" dla strony należy rozpatrywać bardzo indywidualnie i dla konkretnego podmiotu w danej sprawie. Naruszenie zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności. Zatem orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a. będzie każde takie orzeczenie, które pogarsza sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt II FSK 2014/16). Skarżący kasacyjnie zasadnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie omawianej zasady. Zaskarżony wyrok jest niewątpliwie niekorzystny dla strony, gdyż w istocie prowadzić może do pozbawienia skarżącego przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. U. skutecznie zainicjował postępowanie odwoławcze. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda wydał merytoryczną decyzję, która następnie stała się przedmiotem kontroli Sądu I instancji. Uchylając decyzję Wojewody Sąd I instancji zakwestionował legitymację procesową U. do skutecznego uruchomienia postępowania odwoławczego. Wprawdzie skarga została formalnie uwzględniona, lecz faktycznie argumentacja przedstawiona w zaskarżonym wyroku świadczy, że w ponownie rozpatrywanej przez Wojewodę sprawie (w wyniku uwzględnienia skargi), podmiot wnoszący skargę pozbawiony może zostać legitymacji procesowej. Niewątpliwie zatem wyrok ten pogarsza sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi do Sądu I instancji, a z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika aby doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Powyższe stanowiło podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Mając na uwadze, że Sąd I instancji ograniczył się do podważenia legitymacji procesowej U., przedwczesnym byłoby odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutu naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b p.b. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. Wniosek skarżącego kasacyjnie o zwrot kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony. Art. 203 p.p.s.a. nie przewiduje możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej złożonej przez osobę wnoszącą skargę, został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.