II OSK 2758/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 11 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2002/19 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 lipca 2019 r., nr 597/OPON/2019 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2002/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 lipca 2019 r., nr 597/OPON/2019, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 18 kwietnia 2019 r., Nr 217/Ś/2019, o odmowie uchylenia własnej decyzji ostatecznej Nr 180/Ś/2017 z dnia 31 marca 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla G. sp. z o.o. z siedzibą w W., obejmującego roboty budowlane polegające na zagospodarowaniu terenu przed głównym wejściem do centrum handlowo-usługowego [...] na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...]. Sąd wskazał, że biorąc pod uwagę podstawę prawną wniosku o wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) oraz zawartą w nim argumentację (że sporna inwestycja spowoduje zwiększenie natężenia ruchu samochodowego, emisję hałasu, spalin, drgań spowodowanych funkcjonowaniem centrum handlowego, emisję odpadów oraz uciążliwości związane z wytwarzaniem ścieków bytowych) zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie, czy skarżąca zasadnie nie została uznana za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Sąd, mając na względzie zasady postępowania wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz kto może być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) i pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), a także poglądy orzecznicze (patrz wyroki NSA: z 27 lutego 2018 r., II OSK 1985/17; z 22 marca 2019 r., II OSK 1042/17), stwierdził, że skarżąca Spółka nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym dróg zlokalizowanych wokół centrum handlowego. Skarżąca nie jest także zarządcą tych dróg. Przysługuje jej służebność gruntowa, polegająca na prawie przechodu i przejazdu przez nieruchomość oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] (znajdujące się w liniach ulic). Skarżąca jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...]. Nieruchomość ta nie graniczy jednak bezpośrednio z nieruchomością stanowiącą działkę nr [...], na której znajduje się centrum handlowe. Jest od niej oddzielona ulicą, na której znajduje się jedna z działek drogowych. Działka skarżącej, znajduje się po wschodniej stronie centrum handlowego. Przedmiotowa inwestycja w postaci zagospodarowania terenu, polegająca m.in. na realizacji nowych nasadzeń na terenie opracowania, realizacji nowego zagospodarowania terenu w zakresie ukształtowania ciągów pieszych, trawników oraz placu zabaw dla dzieci, przebudowie fontanny, wykonaniu nowych elementów małej architektury oraz oświetlenia, w żaden sposób, w ocenie Sądu, nie oddziałuje na działki skarżącej, tym bardziej, że jest realizowana po stronie południowo-zachodniej budynku centrum handlowego, a więc nawet nie jest widoczna z działki skarżącej. Zasadnie zatem organy stwierdziły, że nie istnieje możliwość, żeby inwestycja ta, w jakikolwiek sposób oddziaływała na działki skarżącej. Wynika to z samej istoty planowanej inwestycji. Organy zasadnie, zdaniem Sądu, ustaliły oraz wykazały, że skarżąca, nie wskazała konkretnego przepisu prawa, który wiązałby się z ograniczeniem w zagospodarowaniu działek nr ew. [...] i [...] w obrębie [...], których jest użytkownikiem wieczystym. Słusznie zatem stwierdziły, że skarżąca nie miała statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Ponadto Sąd stwierdził, że niezależnie od charakteru inwestycji, podnoszone przez skarżącą kwestie związane z hałasem drganiami zwiększonym ruchem, należą do tzw. immisji pośrednich, uzasadniających roszczenia o charakterze cywilnoprawnym. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Ograniczenie w zagospodarowaniu terenu nie może być następstwem wzrostu obciążeń, czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, jeżeli nie jest oparte na konkretnym przepisie obowiązującego prawa (por. wyrok NSA z 20 października 2016 r., II OSK 246/16). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W rozpoznawanej sprawie, skarżąca nie wykazała, że projektowana inwestycja powoduje jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu jej nieruchomości, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Również w skardze, nie wskazano przepisu prawa, powodującego ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej. Podniesione w skardze okoliczności należą wyłącznie do oddziaływań faktycznych. Wbrew zarzutom skargi, to na skarżącej, nie zaś na organach spoczywał obowiązek wykazania interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 stycznia 2018 r., VII SA/Wa 561/17). Niezasadny jest w ocenie Sądu zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego przez dokonanie przez inwestora nieuprawnionego sztucznego podziału jednego kompleksowego zamierzenia budowlanego polegającego na rozbudowie i przebudowie centrum handlowego, na kilka innych decyzji, w tym objętą wnioskiem. Inwestor bowiem, miał pełne prawo do realizowania poszczególnych inwestycji w różnym czasie, składając odrębne wnioski o pozwolenie na budowę. Ponadto pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w centrum handlowym wydawane w latach 2014-2018, nie dotyczyły jednego zamierzenia budowlanego w rozumieniu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Odmienny był charakter i rodzaj tych prac, które dotyczyły zarówno zmian wewnątrz budynku centrum handlowego, jak też terenów zlokalizowanych na zewnątrz obiektu. Normalnym następstwem użytkowania dużego centrum handlowego, są występujące co jakiś czas, w różnych częściach obiektu potrzeby remontów, zmian aranżacji wnętrz, czy też lepszego zagospodarowania terenu na zewnątrz. Zmiany takie nie są planowane i wynikają ze zwykłej eksploatacji obiektu, potrzeb poszczególnych najemców, czy też ze zmieniającej się stylistyki wykończenia wnętrz. W rozpoznawanej sprawie, nie występuje zatem, jak twierdzi skarżąca, jedno zaplanowane zamierzenie budowlane. Prace w różnych częściach centrum handlowego, objęte pozwoleniami budowlanymi wydawanymi w latach 2014-2018, nie tworzą jednego zamierzenia budowlanego. Przedmiotowe centrum handlowe już istnieje, a prowadzenie drobnych remontów co jakiś czas, nie może być uznane za zamierzenie budowlane, o którym mowa w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, postępowania administracyjne o wydanie pozwoleń na budowę, toczyły się na przestrzeni kilku lat. Prezydent m.st. Warszawy, nie mógł więc wydać jednej decyzji dla wszystkich tych inwestycji i potraktować je jako jedno zamierzenie inwestycyjne. W rozpoznawanej sprawie, zaistnienie wskazanej we wniosku przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. otwierałoby możliwość oceny decyzji o pozwoleniu na budowę. Biorąc jednak pod uwagę brak po stronie skarżącej interesu prawnego w tym postępowaniu, nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Organy zasadnie więc uznały, że nie występują przestanki do uchylenia decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i decyzji organów obu instancji; ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w zw. z art. 63 § 2 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. przez błędne uznanie przez WSA w Warszawie, że organy administracji obu instancji prawidłowo ustaliły, iż nie występuje prawne oddziaływanie inwestycji objętej pozwoleniem na budowę na nieruchomość należącą do Spółki, a w konsekwencji prawidłowo również uznały, że Spółka nie jest stroną postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę, a w konsekwencji również, iż nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., co uzasadniało odmowę uchylenia ww. pozwolenia na budowę, podczas gdy w toku postępowania administracyjnego Spółka wykazała, że inwestycja objęta pozwoleniem na budowę może oddziaływać prawnie na jej nieruchomość, co powinno było skutkować uznaniem Spółki za stronę tego postępowania i konieczną weryfikacją legalności pozwolenia na budowę, a wobec nieuczynienia powyższego przez organy administracji – powinno skutkować uchyleniem decyzji Wojewody i decyzji Prezydenta. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 P.b. przez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na uznaniu, że roboty budowlane realizowane w obrębie jednego obiektu budowlanego w krótkich odstępach czasu i ukierunkowane na osiągnięcie jednego wspólnego celu, tj. modernizacji i rozbudowy tego obiektu budowlanego, nie stanowią jednego zamierzenia budowlanego w rozumieniu art. 33 ust. 1 P.b., a w konsekwencji uznanie, że inwestor miał pełne prawo do realizowania tych robót budowlanych na podstawie odrębnych opracowań i na podstawie odrębnych decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy z art. 33 ust. 1 P.b. wynika jednoznaczny zakaz dzielenia zamierzeń budowlanych dotyczących pojedynczego obiektu budowlanego na mniejsze części. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – L sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wniósł o jej oddalenie. Obecni na rozprawie pełnomocnicy uczestników postępowania – G sp. z o.o. oraz L. sp. z o.o. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot do tego nieuprawniony. Przede wszystkim powołanie się na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wymagało wdrożenia postępowania wyjaśniającego, w sytuacji braku podstaw do stwierdzenia, że skarżąca Spółka w sposób oczywisty nie posiada przymiotu strony. To zaś wiązało się z ustaleniem, czy skarżącej Spółce możliwe jest przyznanie przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym pozwolenia na budowę obejmującego roboty budowlane polegające na zagospodarowaniu terenu przed głównym wejściem do centrum handlowo-usługowego [...] na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...]. Należy wskazać, że organy wznowieniowe, kierując się treścią art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b., podjęły działania mające na celu ustalenie, czy nieruchomość skarżącej Spółki znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a tym samym czy skarżąca Spółka posiada przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ww. pozwolenia na budowę. W świetle art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. nie każda nieruchomość sąsiednia może znajdować się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, ponieważ stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, także w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym pozwolenia na budowę, są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 P.b. w brzmieniu na datę wydania pozwolenia na budowę przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W niniejszej sprawie postępowanie organów administracyjnych zostało nakierowane na ustalenie, czy istnieją obowiązujące przepisy prawa, które w związku z planowaną inwestycją wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, nieruchomości należącej do skarżącej Spółki. Skoro już doszło do wszczęcia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu wznowieniowym to nie wystarczy dla wykazania istnienia przymiotu strony samo powołanie się na prawo własności i, że planowana inwestycja będzie powodowała "jakieś" immisje. Na gruncie prawa administracyjnego wymagane jest wykazanie istnienia konkretnej normy prawa materialnego, która wskazywałaby, że istniejące immisje nie będą mieściły się w granicach wyznaczonej normy; zaś ewentualna okoliczność naruszenia prawa własności, o jakim mowa w art. 140 i art. 144 K.c., wymaga wykazania, że planowana inwestycja będzie powodowała ponadprzeciętne negatywne oddziaływanie (uciążliwości) dla sąsiedniej nieruchomości, a nie jakiekolwiek oddziaływanie. Tego zaś skarżąca Spółka nie wykazała w trakcie postępowania wznowieniowego, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w tym najpóźniej w skardze kasacyjnej. Poza tym nawet przyjmując, przywołany w skardze kasacyjnej pogląd orzeczniczy bazujący na prawie własności i immisjach, należy pamiętać, że dla wyniku w tego rodzaju sprawach brano pod uwagę to jaki jest charakter planowanej inwestycji. W okolicznościach niniejszej sprawy, skarżąca Spółka choć w skardze kasacyjnej od strony prezentowanego poglądu przedstawiła spójny wywód, że stroną postępowania może być właściciel sąsiedniej nieruchomości, jednak temu wywodowi prawnemu nadała wyłącznie charakter doktrynalny i orzeczniczy, nie wykazując czy okoliczności prawne i faktyczne jakie istnieją w niniejszej sprawie pozwalają na wywiedzenie, że co najmniej z charakteru planowanej inwestycji i z powołaniem się na tytuł prawny do nieruchomości zachodzą uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że skarżącej Spółce przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ww. pozwolenia na budowę. W omawianym zakresie Sąd I instancji trafnie wskazał, że przedmiotowa inwestycja dotyczy zagospodarowania terenu i polega m.in. na realizacji nowych nasadzeń na terenie opracowania, realizacji nowego zagospodarowania terenu w zakresie ukształtowania ciągów pieszych, trawników oraz placu zabaw dla dzieci, przebudowie fontanny, wykonaniu nowych elementów małej architektury oraz oświetlenia. W żaden sposób nie oddziałuje na działki skarżącej, tym bardziej, że jest realizowana po stronie południowo-zachodniej budynku centrum handlowego, a więc nawet nie jest widoczna z działki skarżącej. A nadto skarżąca Spółka nie wskazała konkretnego przepisu prawa, który wiązałby się z ograniczeniem w zagospodarowaniu działek, do których przysługuje jej tytuł prawny. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 63 § 2 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej brak jest podstaw do stwierdzenia wskazywanego w sprawie naruszenia art. 33 ust. 1 P.b. Przede wszystkim kwestia braku przymiotu strony w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę wyklucza merytoryczną ocenę, czy udzielone pozwolenie na budowę zostało wydane z naruszeniem art. 33 ust. 1 P.b. To są bowiem kwestie merytoryczne, które mogą być oceniane jeżeli podnosi je podmiot uprawniony, tj. strona postępowania administracyjnego, który to warunek formalny w okolicznościach niniejszej sprawy nie został spełniony. Poza tym, w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sadu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy w odniesieniu do tego samego obiektu budowlanego, tj. budynku centrum handlowego, wydano kilka pozwoleń na budowę, co oznacza, że przepis art. 33 ust. 1 P.b. nie miał zastosowania, ponieważ w wyniku udzielonych pozwoleń na budowę następowała zmiana albo zagospodarowania nieruchomości przed centrum handlowanym (na zewnątrz obiektu) albo w zakresie powierzchni użytkowej, ale wewnątrz obiektu handlowego z przypadkami rozbudowy obiektu centrum handlowego. W pełni należy podzielić ocenę Sądu I instancji, który niewadliwie stwierdził, że pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w centrum handlowym wydawane w latach 2014-2018, nie dotyczyły jednego zamierzenia budowlanego w rozumieniu art. 33 ust. 1 P.b. Ma rację Sąd, że odmienny był charakter i rodzaj prac budowlanych objętych różnymi (wieloma) pozwoleniami na budowę. Prawo budowlane nie zawiera normy prawnej, która uzależniałaby dokonanie zmian aranżacji wewnątrz istniejącego i funkcjonującego już obiektu budowlanego bądź jego rozbudowy, a także zmian zagospodarowania terenu przed takim obiektem budowlanym od udzielenia jednego pozwolenia na budowę. Skoro mamy już do czynienia od wielu lat (od 2004 roku) z funkcjonującym obiektem budowlanym, to możliwe jest w nim dokonywanie stosownych zmian w każdym czasie w zależności od potrzeb użytkowych i handlowych, determinowanych potrzebami związanymi z prowadzoną tam działalnością gospodarczą. Nie ulega wątpliwości, że prowadzenie działalności gospodarczej to proces dynamiczny, a więc wymagający wprowadzania zmian dla zapewnienia właściwego poziomu świadczonych usług, np. handlowych. Dlatego zasługuje na akceptację stwierdzenie Sądu I instancji, że normalnym następstwem użytkowania dużego centrum handlowego, są występujące co jakiś czas, w różnych częściach obiektu potrzeby remontów, zmian aranżacji wnętrz, czy też lepszego zagospodarowania terenu na zewnątrz. Zmiany takie nie są planowane i wynikają ze zwykłej eksploatacji obiektu, potrzeb poszczególnych najemców, czy też ze zmieniającej się stylistyki wykończenia wnętrz. Trudno w tej sytuacji uznać, że w okolicznościach niniejszej sprawy występuje jedno zaplanowane zamierzenie budowlane. Tej oceny w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie, w tym także w zakresie ewentualnego kumulatywnego oddziaływania inwestycji, na które udzielono pozwolenia na budowę. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 33 ust. 1 P.b. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.