I OSK 3068/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: NSA Marek Stojanowski (spr.) NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 269/23 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 7 lutego 2023 r., nr SKO.41/454/OS/2023 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W LUBLINIE WYROKIEM Z 27 LIPCA 2023 R. ODDALIŁ SKARGĘ J.S. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W LUBLINIE Z 7 LUTEGO 2023 R. W PRZEDMIOCIE ZASIŁKU CELOWEGO ORAZ ZASĄDZIŁ NA RZECZ PEŁNOMOCNIKA SKARŻĄCEGO WYNAGRODZENIE Z TYTUŁU NIEOPŁACONEJ POMOCY PRAWNEJ UDZIELONEJ Z URZĘDU. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący reprezentowany przez pełnomocnika przyznanego w ramach prawa pomocy. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz przyznanie pełnomocnikowi wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Ponadto pełnomocnik wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez uznanie skargi za niezasadną i jej oddalenie w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego, w szczególności: a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez przekroczenie zasady swobody oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego wskutek oparcia zaskarżonej decyzji na dowolnej, a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego poprzez uznanie, że stałe korzystanie z pomocy społecznej uniemożliwia przyznanie zasiłku celowego w żądanej wysokości, co w konsekwencji doprowadziło do niezaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych skarżącego; b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez niewłaściwą ocenę wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności co miało istotny wpływ na jej ostateczny wynik, w szczególności bezpodstawne ustalenie, że wnioskodawca ma dodatkowe źródło dochodów w sytuacji, gdy jego stan zdrowia nie pozwalał na podjęcie jakiejkolwiek pracy; c) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa przez lakoniczne uzasadnienie, w którym organ nie odniósł się do zarzutów skarżącego oraz nie uzasadnił odmowy przyznania zasiłku celowego we wnioskowanej przez niego wysokości; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 39 ust 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268, z późn. zm.), dalej: ups, i przyznanie zasiłku celowego w zaniżonej wysokości nieadekwatnej do potrzeb skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że skarżący wnioskiem z 30 grudnia 2022 r. wystąpił z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego na zakup odzieży oraz dojazdu do szpitala w styczniu 2023 r. W wyniku rozpatrzenia wniosku Burmistrz Kraśnika decyzją z 4 stycznia 2023 r. przyznał skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 250 zł. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z 7 lutego 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżący jest osobą niepełnosprawną, trwale niezdolną do pracy, która uzyskuje dochody miesięczne w wysokości 776 zł z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego i usług opiekuńczych, tj. w wysokości uprawniającej do skorzystania ze świadczeń pomocy społecznej. W 2022 r. skarżący uzyskał pomoc w postaci zasiłków celowych na kwotę 9 421,92 zł. Organ odnotował także, że pomimo nikłego miesięcznego dochodu miesięczne wydatki skarżącego poniesione w grudniu 2022 r. znacząco przekroczyły tę kwotę i wyniosły 1 432,12 zł. W ocenie organu odwoławczego organy pomocy społecznej wychodzą naprzeciw potrzebom bytowym skarżącego, a przyznany zasiłek celowy uwzględnia okoliczności sprawy. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zasiłek celowy przyznawany jest w warunkach uznania administracyjnego, które powoduje, że organ rozpatrujący wniosek o to świadczenie nie jest zobowiązany do przyznania go w wysokości odpowiadającej oczekiwaniom wnioskodawcy. Sąd uznał, że organy porównując dochody skarżącego z jego wydatkami, prawidłowo zakwestionowały rzetelność oświadczenia skarżącego w zakresie jego dochodów. Sąd podkreślił, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, a obowiązek wspierania osób znajdujących w trudnej sytuacji życiowej w jej przezwyciężeniu nie może być utożsamiany z obowiązkiem stałego dostarczania środków pieniężnych w wysokości satysfakcjonującej wnioskodawców i zaspokajania wszystkich ich oczekiwań. Wywiódł, że pomoc społeczna nie jest instytucją, która ma zastępować własne starania obywateli w samodzielnym ich utrzymaniu. Końcowo Sąd uznał, że zasiłek celowy został przyznany skarżącemu w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy oceniony w sposób wykluczający dowolność. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 39 ups w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Analiza wskazanych powyżej przepisów, a zwłaszcza art. 39 ust. 1 ups prowadzi do wniosku, że przyznanie zasiłku celowego nie jest obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek. Z brzmienia tego przepisu wynika bowiem, że świadczenie to może zostać przyznane. Zasiłek celowy jest zatem przyznawany w warunkach uznania administracyjnego zapewniającego organom określoną swobodę co do kierunku orzekania. Oznacza to, że organ po ustaleniu, że wnioskodawca spełnia przesłanki przyznania świadczeń ze środków pomocy społecznej, może udzielić świadczenia w oczekiwanej wysokości, limitować wysokość przyznanego świadczenia, a nawet odmówić przyznania wnioskowanego świadczenia. W przypadku decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego istotne jest jednakże, że decyzje takie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej, która ma na celu ustalenie, czy akt ten nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy, oraz czy takiego wyboru dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd bada, czy w postępowaniu podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz czy organ uwzględnił słuszny interes strony. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie aktu uznaniowego, z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2022 r., sygn. akt I OSK 2354/21). W przypadku świadczeń udzielanych ze środków pomocy społecznej istotne jest, co wskazał prawidłowo Sąd pierwszej instancji, uwzględnienie celów pomocy społecznej. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w myśl art. 3 ups pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4). Analiza zacytowanych powyżej przepisów wskazuje, że pomoc społeczna ma charakter pomocy subsydiarnej, która ma za zadanie wspieranie potrzebujących, a nie wyręczanie ich w aktywności mającej na celu przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej. Jednocześnie przepisy te dają podstawę do limitowania świadczeń udzielanych ze środków pomocy społecznej z uwagi na okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy, jak i możliwości pomocy społecznej. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że okolicznością, która w ocenie organów miała wpływ na rozmiar wysokość przyznanego zasiłku celowego, było korzystanie przez skarżącego w okresie poprzedzającym ze świadczeń pomocy społecznej w wysokości 9 421,92 zł. Korzystanie w tak znacznym zakresie z pomocy społecznej powoduje, że traci ona swój charakter subsydiarny. Ponadto należy zauważyć, że skarżący, składając wniosek o przyznanie zasiłku celowego, określił jedynie cel, na który zostanie on przeznaczony, nie określając kwoty wsparcia, co uniemożliwiało uznanie, że przyznana kwota jest niezgodna z oczekiwaniami wnioskodawcy. Z ustaleń poczynionych w sprawie wynika także, że skarżący w znaczącym zakresie korzysta z usług firm taksówkowych zamiast transportu publicznego, co w warunkach pomocy społecznej i okoliczności, w jakich jest ona przyznawana, niewątpliwie można było uznać za wydatek luksusowy znajdujący się poza zakresem udzielanej pomocy. W tak ustalonych okolicznościach sprawy, zwłaszcza przy nieokreślonych kwotowo oczekiwaniach skarżącego, organy były uprawnione do przyjęcia, że zasiłek celowy należało przyznać w wysokości 250 zł. Kontrolowane rozstrzygnięcie nie zostało zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane z przekroczeniem zasad swobodnej oceny dowodów. Odnotować przy tym należy, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał w złożonym środku odwoławczym okoliczności czy konkretnych zachowań orzekających organów, które świadczyłyby o dowolnej ocenie materiału dowodowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sam fakt, że zasiłek celowy został przyznany w kwocie odbiegającej od oczekiwań wnioskodawcy, nie uzasadnia automatycznie twierdzenia, że w sprawie doszło do przekroczenia zakresu swobodnej oceny dowodów. Jednocześnie należy zauważyć, że wprawdzie organy poczyniły spostrzeżenia, zgodnie z którymi w grudniu 2022 r. skarżący wydatkował kwotę 1 432,12 zł, która znacząco przekraczała jego miesięczne deklarowane dochody osiągane w wysokości 776 zł, co może wskazywać za osiąganie niedeklarowanego przychodu. Organy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednakże nie uczyniły tych rozważań podstawą swoich rozstrzygnięć. Zauważyć w tym miejscu należy, że prowadzenie przez organy postępowania wyjaśniającego w tym zakresie mogłoby doprowadzić do ustalenia, że skarżący nie spełnia kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ups, co uniemożliwiałoby przyznanie skarżącemu wnioskowanego zasiłku w jakiejkolwiek wysokości, a nie tylko ograniczenie go do kwoty 250 zł. Z uwagi na powyższe należało uznać, że dokonana przez organy ocena materiału dowodowego nie naruszała art. 80 kpa. Podkreślić także należy, że autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa nie wskazał jakich istotnych dla sprawy okoliczności nie ustaliły orzekające w sprawie organy i jakich dowodów nie przeprowadziły, co uniemożliwia ocenę tej części zarzutów skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa na skutek oddalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargi na decyzję w przedmiocie przyznania zasiłku celowego w kwocie 250 zł okazały się niezasadne. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa przez lakoniczne uzasadnienie odmowy przyznania zasiłku we wnioskowanej wysokości oraz nieodniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu, należy ponownie przypomnieć, że skarżący w złożonym wniosku nie wskazał, jakiej kwoty domaga się w ramach wnioskowanego świadczenia. Wniosek ograniczał się wyłącznie do wskazania celu, na który mają być wydatkowane środki zasiłku celowego. W sytuacji takiej niezasadne jest czynienie zarzutu dotyczącego niezawarcia w uzasadnieniu decyzji szczegółowej argumentacji wskazującej na przyczyny ograniczenia wysokości świadczenia do kwoty 250 zł. Ponadto lektura odwołania od decyzji organu pierwszej instancji wskazuje, że jego treść zasadniczo wyczerpuje się w argumentacji dotyczącej negatywnej oceny postawy i postępowania kierownika organu pomocy społecznej. Powoduje to, że argumentacja i zarzuty zawarte w odwołaniu kwalifikują ten środek jako skargę w rozumieniu art. 227 kpa podlegającą załatwieniu w odrębnym trybie. Nie powoduje to, że pismo skarżącego nie mogło być uznane także za odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z art. 128 kpa do zakwalifikowania określonego pisma jako odwołanie od decyzji wystarcza, że z jego treści wynika, że strona postępowania nie jest zadowolona z wydanej decyzji, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa nie mógł odnieść spodziewanego przez autora skargi kasacyjnej skutku. W tak ustalonym stanie sprawy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 39 ust 1 i 2 ups. Przyznanie zasiłku celowego, co zostało wskazane powyżej, odbywa się bowiem w warunkach tzw. uznania administracyjnego, która to konstrukcja umożliwia wydającemu rozstrzygnięcie organowi ukształtowanie stosunku prawnego w granicach określonych prawem. Granice swobody organu w ukształtowaniu tego stosunku wynikają z jednej strony z treści przepisu prawa materialnego regulującego określoną instytucję, a z drugiej strony z konieczności zapewnienia, że wybór rozstrzygnięcia przez organ oparty jest o swobodną, a nie dowolną ocenę dowodów. Treść art. 39 wskazuje, że organ dysponuje swobodą co do przyznania zasiłku celowego w pełnej wysokości, w niepełnej wysokości, a nawet odmowy przyznania tego świadczenia. Zatem jedynym ograniczeniem organu jest zakaz wydania rozstrzygnięcia w wyniku dokonania dowolnej oceny. Skoro zatem, jak ustalono powyżej, w rozpoznawanej sprawienie doszło do naruszenia zasad regulujących postępowanie wyjaśniające oraz ocenę zgromadzonych dowodów, w tym w szczególności zasady swobodnej oceny dowodów, to brak było podstaw do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 39 ust 1 i 2 ups. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa.