I GSK 1081/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant starszy asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2021 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 978/21 w sprawie ze skargi A. na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. na rzecz Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 978/21 oddalił skargę A. Sp. z o.o. Sp. k. w W. (dalej: skarżąca Spółka) na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP) z [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu. Od przedmiotowego wyroku Spółka złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 153 p.p.s.a., poprzez orzeczenie w sposób sprzeczny z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 28 października 2020 r., sygn. akt. V SA/Wa 1288/20, a w szczególności poprzez: a) brak wskazania podstaw faktycznych i prawnych do uznania, iż produkt objęty wnioskiem zawiera metale ciężkie; b) brak wskazania podstaw faktycznych i prawnych do podważenia wiarygodności badań i świadectw jakości paliw przedstawionych przez Spółkę z uwagi na brak informacji o metodologii pobierania próbek do badań; c) zastosowanie w sprawie wymogów ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontroli jakości paliw (Dz. U. z 2020 r. poz. 133) oraz rozporządzenia Ministra Energii z dnia 27 września 2018 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw stałych; II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 58 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 57 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818, ze zm.; dalej: u.z.r.p., ustawa wdrożeniowa) polegające na zaniechaniu przeprowadzenia prawidłowej weryfikacji działań PARP w związku z oceną wniosku o dofinansowanie (dalej: wniosek) w zakresie kryteriów wyborów projektów, z których oceną skarżący się nie zgodził, skutkujące nieuwzględnieniem protestu pomimo spełnienia przez wniosek kryteriów do uzyskania dofinansowania zatwierdzonych w trybie art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej; 2) art. 37 ust. 1 i 2 w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, poprzez dokonanie oceny naruszającej zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności oraz w oderwaniu od kryteriów konkursowych poprzez uznanie, iż: a) wniosek nie spełnia kryterium "innowacyjności produktu" z uwagi na brak możliwości uznania produktu za paliwo stałe, które może być dopuszczone do obrotu z uwagi na obecność w nim mułu lub flotokoncentratów oraz metali ciężkich, podczas gdy materiał zgromadzony w toku postępowania nie daje podstawy do formułowania tych twierdzeń; b) powiązanie kryterium "innowacyjności produktu" w postaci brykietu i aglomeratu z koniecznością spełnienia wymagań zawartych w przepisach prawa, które nie znajdują zastosowania do jakości paliw, a do instalacji i urządzeń spalania odpadów; c) uznanie, iż wniosek nie spełnia kryterium "innowacyjności produktu", z uwagi na niezakończenie badań badawczo-rozwojowych, o czym świadczyć ma nie przedłożenie wyników badań dla aglomeratu, podczas gdy brykiet i aglomerat mają ten sam skład chemiczny, a materiał zgromadzony w toku postępowania nie daje podstaw do kwestionowania tego faktu; d) uznanie, iż wniosek nie spełnia kryterium "innowacyjności produktu" z uwagi na brak nadania innowacyjności przymiotowi mobilności, która to ocena miała charakter dowolny i nierzetelny; e) uznanie, iż wniosek nie spełnia kryteriów: (I) opłacalności projektu i uzasadnienia jego realizacji, (II) przygotowania do realizacji projektu, (III) kwalifikowalności, racjonalności i uzasadnionego wydatkowania w ramach Projektu oraz (IV) obiektywnej weryfikowalności i odzwierciedlania założonych celów projektu przez wskaźniki projektu, podczas gdy wniosek spełnia przedmiotowe kryteria. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik PARP wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., natomiast w ramach wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. podniósł zarzuty naruszenia art. 58 ust. 1 pkt 1 u.z.r.p. w związku z art. 57 u.z.r.p.; art. 37 ust. 1 i 2 w związku z art. 41 ust. 1 i 2 u.z.r.p. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał łącznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przepisy art. 153 p.p.s.a. i art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. zakreślają granice postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Trafne co do zasady są wywody Spółki o konieczności uwzględnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy dotychczasowych ustaleń i wskazań zawartych w dotychczas zapadłych orzeczeniach w sprawie. Przy czym pamiętać i tu należy, że aby zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. okazał się skuteczny, musi dojść do jego naruszenia w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki który zmieniłby wynik jej rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie takiego naruszenia nie stwierdził. Zauważyć należy, że obecnie zaskarżone, kolejne rozstrzygnięcie PARP z [...] stycznia 2021 r., zbadane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób szerszy i pogłębiony, uzasadniło negatywną ocenę spornych kryteriów, w tym Kryterium nr 4. Nie jest tak, jak twierdzi Spółka, że w sprawie nie podano podstawy prawnej dotyczącej metodologii pobrania próbek. Sąd I instancji wskazał, że PARP odniósł się do kwestii poboru próbek i ich "reprezentatywności" oceniając projekt w ramach Kryterium nr 8. W tym zakresie wskazano, że to rolą wnioskodawcy jest zapewnienie we wniosku o dofinansowanie spójności i wiarygodności przedstawionych informacji/danych, w tym w zakresie planowanych do wykorzystania wyników B+R, co wynika wprost z opisu Kryterium nr 8. Skoro Spółka podjęła się realizacji projektu polegającego na utylizacji opadów z hałd i osadników, które ze swojej natury będą posiadać różną charakterystykę fizykochemiczną, to w celu uzasadnienia uniwersalności metody utylizacji powinna była szczegółowo przedstawić metodykę badawczą jaką zastosowano dla udowodnienia tej tezy. Co istotne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, na rozporządzenie Ministra Energii z dnia 27 września 2018 r. w sprawie sposobu pobierania próbek paliw stałych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1891), określające sposób pobierania próbek paliw stałych w przypadku przeprowadzania kontroli jakości paliw u przedsiębiorców wprowadzających je do obrotu. Brak przeprowadzenia badań zgodnie ze wskazanym rozporządzeniem skutkowało negatywnym wynikiem kontroli jakości paliwa. Zaznaczyć należy, że strona w motywach środka zaskarżenia nie dostrzega tego aktu wskazując tylko na inne rozporządzenie Ministra Energii z 27 września 2018 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw stałych. W związku z tym zarzut ten jest chybiony. Należy wskazać na istotny element negatywnej oceny spornych kryteriów, podkreślony przez PARP i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a pominięty przez Spółkę przy zarzucie dotyczącym przedstawionego badania przez Instytut Chemicznej Przeróbki Węgla w Zabrzu z 11 czerwca 2018 r. Otóż podkreślić należy, że Instytut świadectwo nr 35 wystawił 11 czerwca 2018 r., a więc w innym stanie prawnym nieuwzględniającym (wyższych) wymogów wynikających z szerokiej nowelizacji ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, która weszła w życie 12 września 2018 r. na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw oraz ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Tak więc świadectwo nr 35 nie odnosi się i nie mogło się odnosić do obowiązujących wymagań jakościowych dla paliw stałych obowiązujących na dzień złożenia przez spółkę wniosku o dofinansowanie, tj. 14 czerwca 2019 r. gdyż badania przeprowadzono przed opublikowaniem wskazanego rozporządzenia. Badania przeprowadzone przez stronę zostały więc przeprowadzone w innych uwarunkowaniach prawnych. Sąd I instancji trafnie wskazał, że składając wniosek o dofinansowanie w 2019 r., należało uwzględnić ówczesny stan prawny, zweryfikować wcześniej przeprowadzone przez spółkę działania, prace i przeprowadzić dodatkowe badania, aby zweryfikować, czy po wprowadzeniu znaczących zmian w przepisach, paliwo będące rezultatem projektu będzie mogło zostać wprowadzone do obrotu i spełni wymagania jakościowe. W związku z tym Sąd I instancji doszedł do prawidłowego wniosku, że na podstawie świadectwa nr 35 skarżąca nie była uprawniona do wystawienia świadectwa jakości, o którym mowa w art. 6c ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, a w konsekwencji wprowadzenie tego produktu do obrotu nie jest zgodne z przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarga kasacyjna nie zawiera polemiki z wyżej wymienionymi argumentami Sądu I instancji. Nie naruszono art. 153 p.p.s.a. w sposób istotnie wpływający na wynik sprawy, w zakresie przedstawienia wyników badań na zawartość metali ciężkich, dla celów możliwości uznania danego produktu za paliwo stałe. W tej kwestii Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo wskazał, że wnioskodawca deklarując swoje paliwo jako niskoemisyjne (jako cechę innowacyjną) zobowiązał się do przeprowadzenia całego kompletu badań, także w zakresie emisji metali ciężkich, nawet jeśli takie nie wynikają bezpośrednio z rozporządzenia ME. Konieczność wykonania badań emisji metali ciężkich z paliwa została wskazana przez wszystkich ekspertów biorących dotychczas udział w ocenie i weryfikacji projektu wnioskodawcy i wynika z ich wiedzy merytorycznej (eksperckiej), która nie zawsze znajduje odzwierciedlenie w przepisach prawa. Brak stosownych i podstawowych wyników badań z zakresu emisji metali ciężkich z paliwa, tj. rtęć, kadm, tal, w świetle wiedzy eksperckiej nie pozwala stwierdzić, że produkt wnioskodawcy jest bezpieczny lub też "niskoemisyjny". Spalanie węgla jest głównym antropogenicznym źródłem rtęci i jest to fakt niepodważalny, mimo że ustawodawca nie przewidział badania tego parametru w rozporządzeniu. Niskoemisyjność paliwa deklarowana przez stronę jako cecha wskazująca na innowacyjność produktu wymagała zatem uprzedniego przeprowadzenia tego rodzaju badań, aby uwiarygodnić przedstawione informacje i dane, co wynika z opisu Kryterium nr 8. Słusznie zatem Sąd I instancji przyjął za PARP, że to w gestii wnioskodawcy było uprawdopodobnić niskoemisyjność swojego paliwa choćby poprzez porównanie z innymi paliwami rynkowymi. Mając na uwadze powyższe wywody, pozostałe zarzuty Spółki dotyczące naruszenia przepisów ustawy wdrożeniowej są nieusprawiedliwione, ponieważ ocena ta została prawidłowa uznana przez Sąd I instancji za nienaruszającą prawa. Sąd we wnikliwym uzasadnieniu odniósł się do wszystkich kwestionowanych przez autora skargi kasacyjnej elementów oceny, zaś zarzuty dotyczące "innowacyjności projektu" nie zostały szerzej przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i jako takie mają charakter tylko polemiczny. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. i art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a.