II SAB/Wr 231/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2023 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. K. i P. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i w sposób przewlekły prowadził postępowanie; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do wydania aktu albo podjęcia czynności w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 27 października 2022 r., nr 2416/2022 Prezydent Wrocławia (dalej: Prezydent, organ I instancji) zatwierdził projekt zagospodarowania oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił K. W. i J. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego wraz z infrastrukturą techniczną przy ul. [...] we W. na działce nr [...], AM-[...], ob. M. W dniu 21 listopada 2022 r. bezpośrednio do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ II instancji, Wojewoda, organ odwoławczy) wpłynęło odwołanie S. K. oraz P. K. (dalej: skarżący) z dnia 16 listopada 2022 r. a także odwołanie R. B. z dnia 16 listopada 2022 r. od opisanej wyżej decyzji Prezydenta. W dniu 28 listopada 2022 r. do Wojewody wpłynęło pismo skarżących z dnia 24 listopada 2022 r. stanowiące uzupełnienie ich pisma z dnia 16 listopada 2022 r. Pismem z dnia 1 grudnia 2022 r. Wojewoda przekazał opisane wyżej odwołanie skarżących do Prezydenta. Jednocześnie pismem z dnia 1 grudnia 2022 r. Wojewoda przekazał do Prezydenta odwołanie R. B. od przedmiotowej decyzji. Przy piśmie Prezydenta z dnia 8 grudnia 2022 r. (data doręczenia 9 grudnia 2022 r.) do Wojewody wpłynęło odwołanie skarżących i R. B. od decyzji Prezydenta. Pismami z dnia 12 stycznia 2023 r. i 4 kwietnia 2023 r. Wojewoda zawiadamiał strony, że przewidywany termin załatwienia sprawy wyznaczony został na dzień odpowiednio: 31 marca 2023 r. i 30 czerwca 2023 r. W dniu 17 kwietnia 2023 r. do Wojewody wpłynęło ponaglenie skarżących na bezczynność w rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezydenta. Ponaglenie zostało przekazane do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) przy piśmie z dnia 24 kwietnia 2023 r. W dniu 27 kwietnia 2023 r. Wojewoda wezwał R. B. do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez złożenie czytelnego podpisu na odwołaniu, przedłożenia pełnomocnictwa upoważniającego osobę określoną jako "B. pełnomocnik" do reprezentowania R. B. Postanowieniem z dnia 5 maja 2023 r. GINB stwierdził bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w załatwieniu opisanej wyżej sprawy, uznając przy tym, że nie miały one miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto GINB wyznaczył organowi odwoławczemu termin do dnia 5 czerwca 2023 r. na zakończenie postępowania. W dniu 26 maja 2023 r. wpłynęła skarga S. K. oraz P. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania odwoławczego w przedmiocie wyżej opisanym. W treści uzasadnienia skarżący podkreślili, że organ zaniechał wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy pomimo, że był do tego zobowiązany oraz uchybił wcześniej wyznaczonym terminom. Zdaniem skarżących Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłości, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Oświadczył, że na termin załatwienia sprawy wpłynęła potrzeba rozpatrzenia odwołania w sposób prawidłowy, z poszanowaniem zasady praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej, stanowiących naczelne zasady postępowania administracyjnego, jak również liczba spraw załatwianych oraz braki kadrowe. Pismem z dnia 31 maja 2023 r. Wojewoda wezwał pełnomocnika K. W. i J. S. do uzupełnienia dokumentacji projektowej obejmującej procedowaną inwestycję budowlaną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Po myśli zaś art. 134 ww. ustawy sąd administracyjny przy rozpoznaniu skargi nie jest związany zawartymi w niej wioskami i zarzutami. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczy bezczynności i przewlekłości Wojewody w załatwieniu sprawy dotyczącej odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Poprzedzona została ponagleniem z dnia 24 kwietnia 2023 r., w którym pełnomocnik skarżących zarzucił Wojewodzie niezałatwienie sprawy w terminie. Uwzględniając powyższe wskazać należy, że bezczynność i przewlekłość nie zostały zdefiniowane w przepisach p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że są to dwa stany zaniechania organu w wyniku których konkretna sprawa indywidulana nie zostaje załatwiona w terminie. Bezczynność zachodzi, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Bezczynność to brak aktywności organu w danej sprawie, w tym również, gdy nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga taka stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. W orzecznictwie przyjęto, że przewlekłość jest pojęciem nieco szerszym niż bezczynność, gdyż to nie tylko długotrwała bezczynność lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 16 lipca 2020 r. I GSK 631/20, CBOSA). Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłością mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych i maskujących bezczynność w sposób formalny (wskazane wcześniej mnożenie czynności i dokonywanie czynności zbędnych) co prowadzi do przedłużenia postępowania. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i wyrok WSA w Opolu z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 21/19; i powołane tam orzecznictwo NSA). Według ujęcia doktrynalnego przewlekłość może przybierać trojaką postać: statyczną, dynamiczną oraz mieszaną (P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 73). Przewlekłość statyczna uznawana jest za synonim bezczynności – wyraża się ona zanikiem jakichkolwiek działań podejmowanych przez organ administracyjny po wszczęciu postępowania. Także w orzecznictwie przyjęto, że instytucja procesowa "bezczynności organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 269/17). Z kolei, przewlekłość dynamiczna przyjmuje formę nadczynności organu – w trakcie postępowania podejmowane są z dużym natężeniem czynności procesowe, które jednak nie przybliżają tej procedury do zakończenia. Sprowadza się ona więc do podejmowania czynności zbędnych. Natomiast postać mieszana przewlekłości przejawia się zmieniającym się natężeniem czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej. W tym wypadku bezczynność organu przeplata się z jego nadaktywnością i wykonywaniem czynności zbędnych (P. Dobosz, op. cit., s. 73 – 75,). W konkretnym przypadku mogą wystąpić obie omówione wyżej postacie opieszałości. Gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, niesprawny - "przewlekłość", a w związku z tym, nie dotrzymuje terminów załatwienia sprawy zakreślonych w art. 35 k.p.a. bez jednoczesnego dochowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. – "bezczynność" (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 3141/14). Co jednak istotne, w obu przypadkach skarga ma ten sam cel - skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje i nie jest załatwiona w formie prawem określonej. Aby dokonać oceny, czy organ administracji dopuścił się bezczynności lub zakwestionowane przez stronę postępowanie administracyjne było prowadzone przewlekle, należy w pierwszej kolejności dokonać analizy przepisów regulujących kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Wynika z nich, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Organ administracji publicznej powinien zatem prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by określone w nim terminy załatwienia sprawy traktować jako terminy maksymalne. Należy też mieć na uwadze, że wobec zróżnicowania przez ustawodawcę terminów załatwienia sprawy ze względu na stopień jej skomplikowania nie każde ich przekroczenie przez organ oznacza, że pozostaje on w bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko. (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17). W realiach niniejszej sprawy, odwołanie wraz z aktami sprawy wpłynęło do Wojewody w dniu 9 grudnia 2022 r., zatem miesięczny termin do załatwienia sprawy, który dla organu odwoławczego wynika z art. 35 (§ 3) k.p.a. upływał z dniem 9 stycznia 2023 r. Uwzględniając, że na dzień wniesienia skargi w dniu 26 maja 2023 r. postępowanie odwoławcze nie zostało zakończone należało uznać, że organ terminu tego nie dochował. Od dnia wpływu do organu akt do dnia wydania pierwszego zawiadomienia wyznaczającego nowy przewidywany termin załatwienia sprawy minął ponad miesiąc (zawiadomienie datowane jest na dzień 12 stycznia 2023 r.), wobec czego należało stwierdzić, że już na dzień pierwszego wydłużenia terminu Wojewoda pozostawał bezczynny i przewlekły. Pierwsze zaś czynności merytoryczne podjął w dniu 27 kwietnia 2023 r. wzywając pełnomocnika R. B. do usunięcia braków formalnych jego odwołania. Nie sposób uznać, że organ odwoławczy potrzebował aż 5 miesięcy żeby przeanalizować odwołania pod kątem spełnienia przez nie wymagań formalnych jakim powinny odpowiadać podania. Czynności takie powinny zostać podjęte niezwłocznie po przekazaniu odwołań do Wojewody. Tymczasem organ przetrzymywał je bez ich oceny, ograniczając się tylko do przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Wezwanie do usunięcia braków formalnych wystosowane do pełnomocnika R. B. zawierało pouczenie o rygorze pozostawienia odwołania bez rozpoznania w razie przekroczenia 7 dniowego rygoru zakreślonego na jego uzupełnienie. Wobec braku w aktach sprawy odpowiedzi R. B. na powyższe wezwanie, nie znajduje uzasadnienia dalsza bierność organu II instancji. W przypadku uznania, że nie doszło do usunięcia braków formalnych odwołania, Wojewoda powinien podjąć odpowiednie działania, w razie zaś uznania że wezwanie było wadliwe bądź wadliwie wykonane, powinien niezwłocznie dokonać tych czynności w sposób poprawny. Okoliczności sprawy nie uzasadniają więc zwłoki organu następującej po wystosowaniu powyższego wezwania. Do dnia wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość Wojewoda nie podjął już żadnych działań zmierzających do zakończenia postępowania odwoławczego. Analiza przebiegu postępowania wskazuje zatem, że Wojewoda dopuścił się w nim bezczynności. Stwierdzone zostało ponad pięciomiesięczne przekroczenie terminów załatwienia sprawy, czym organ naruszył art. 35 § 1-3 k.p.a. Zasadny jest także zarzut przewlekłości postępowania. Opis przebiegu postępowania wskazuje, że przez długi okres zabrakło w nim aktywności organu. Dopiero bowiem po prawie 5 miesiącach od wpływu odwołań, podjął pierwsze działania i wezwał jedną ze stron do usunięcia braków formalnych odwołania. Po wystosowaniu wezwania organ znowu zaniechał czynności, aż do złożenia skargi. Z tego też względu Sąd stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w postępowaniu i przewlekłe je prowadził. Mając na uwadze charakter postępowania odwoławczego stwierdzić trzeba, że czynności powinny i mogły być podejmowane przez organ szybciej. Wojewoda nie zebrał bowiem żadnego nowego materiału dowodowego i nie podejmował żadnych czynności procesowych z wyjątkiem wyznaczania nowych terminów załatwienia sprawy. Odnosząc się do tej okoliczności trzeba zauważyć, że skorzystanie przez organ z instytucji określonej art. 36 § 1 k.p.a. nie powoduje, że zwłoka w załatwieniu sprawy w stosunku do terminów kodeksowych przestaje istnieć. Wskazane przez organ przyczyny zwłoki, jak i poprawność ustalenia nowego terminu rozpoznania sprawy podlegają bowiem ocenie sądu administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 stycznia 2015 r., II SAB/Op 86/14, LEX nr 1634881). Zastosowanie art. 36 § 1 k.p.a. jako odstępstwo od terminów ustawowych musi być zatem należycie uzasadnione obiektywnymi okolicznościami i nie może służyć celowemu przedłużaniu postępowania a tak trzeba rozumieć sytuację, gdy organ jeszcze przed podjęciem czynności wyjaśniających już wie, że nie dochowa terminu ustawowego i nawet nie dąży do jego dochowania. Także wskazane przez organ przyczyny przedłużenia terminu: duża ilość spraw i konieczność sprawdzenia dokumentów nie stanowią obiektywnych okoliczności uzasadniających przedłużenie terminu ustawowego. Wskazana natomiast w zawiadomieniach konieczność wnikliwego przeanalizowania zgromadzonego materiału dowodowego nie może stanowić w niniejszej sprawie uzasadnienia dla dwukrotnego przedłużania terminu, gdyż jednoznacznie z akt sprawy wynika, że organ przez 5 miesięcy nie przeanalizował odwołań nawet pod względem formalnym. Oceniając charakter stwierdzonej bezczynności i przewlekłości Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował bowiem kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., III OSK 495/21, CBOSA). Jest to więc stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że będzie ono miało miejsce wówczas, gdy termin przewidziany na załatwienie sprawy zostanie w przekroczony w sposób znaczący. Sformułowanie "znacząco przekroczony" jest zwrotem niedookreślonym wymagającym doprecyzowania w toku rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny. Prawodawca określając terminy rozpoznania sprawy uznaje, że co do zasady są one terminami wystarczającymi do jej załatwienia. Zatem zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniać może ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie znaczące (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2546/19, CBOSA). Odnosząc powyższe do ustaleń kontrolowanej sprawy wskazać należy, że przekroczenie terminów załatwienia sprawy w okresie przed wniesieniem skargi wynosiło około 5 miesięcy i w świetle przywołanego orzecznictwa, nie miało charakteru znaczącego. W tej sytuacji nie można uznać, że w sprawie wystąpiła kwalifikowana bezczynność i przewlekłość. Z tych też względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiły bezczynność i przewlekłość oraz, że nie miały one miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku). Jednocześnie, wobec braku przekazania przez organ informacji o wydaniu decyzji załatwiającej wniosek złożony w niniejszej sprawie, Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I –III sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).