III OSK 3252/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 619/23 w sprawie ze skargi D.N. na pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2023 r., nr I-1651/1211/23 w sprawie nienależytego wykonywania zadań przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, postanowieniem z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 619/23, odrzucił skargę D.N. na pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2023 r., nr I-1651/1211/23 w sprawie nienależytego wykonywania zadań przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji [...]. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie pismem z dnia 12 kwietnia 2023 r., poinformował D.N. o przeprowadzeniu, na podstawie przepisów działu VIII k.p.a. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji, przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. z 2002 r. Nr 5, poz. 46 ze zm.), czynności zmierzających do wyjaśnienia podniesionych przez skarżącego zarzutów wobec Komendanta Powiatowego Policji [...], dotyczących niewywiązywania się z obowiązku wynikającego z art. 325e § 1 k.p.k. oraz zamknięcia sprawy i uniemożliwienia dostępu do informacji. Podniesione przez skarżącego zarzuty uznano za niepotwierdzone, a jego skargę za bezzasadną. Następnie WSA w Olsztynie wskazał, że skarga jest niedopuszczalna, ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej "P.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi z tej przyczyny ma miejsce wówczas, gdy dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2, 2a i 3 oraz art. 4 P.p.s.a.) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5 P.p.s.a.). Zatem nie każda działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego. Kognicji tego Sądu nie podlegają m.in. skargi na działalność organów, a więc takie, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skargi zawierające zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażające niezadowolenie z jego pracy, wytykające zaniechania i inne nieprawidłowości, czyli tzw. skargi powszechne (obywatelskie), o których mowa w art. 227 k.p.a. Prawo wniesienia takiej skargi stanowi realizację zagwarantowanego każdemu w Konstytucji RP, prawa składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych. Do rozpatrywania tego rodzaju skarg, właściwe są organy państwowe, działające w trybie określonym w dziale VIII k.p.a. "Skargi i wnioski". Postępowanie skargowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej czy postanowienia, lecz zawiadomieniem wnoszącego o sposobie rozpatrzenia skargi (art. 238 k.p.a.), tj. czynnością materialno-techniczną niedającą podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, czyli postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (por. M. Jaśkowska, Komentarz do art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022). W orzecznictwie podkreśla się, że stronie niezadowolonej z załatwienia skargi na podstawie art. 227 k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpatrywania skarg powszechnych w rozumieniu przepisów działu VIII k.p.a., a więc związanych z krytyką nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników. W ocenie Sądu, skarga złożona w niniejszej sprawie jest w istocie skargą na działanie organu, a zatem skarga nie mieści się w katalogu czynności i aktów poddanych kontroli sądu administracyjnego, zawartych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Oznacza to, iż niedopuszczalne jest, aby sąd administracyjny badał zasadność takiej skargi. Z powyższym postanowieniem nie zgodził się skarżący, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; zasądzenia kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 3 § 2 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w realiach sprawy polegające na nieuprawnionym uznaniu, że pismo z dnia 13 marca 2023 r., w którym skarżący zarzucał niedopełnienie obowiązków służbowych przez Komendanta Powiatowego [...], bowiem ten nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 325e § 1 k.p.k., tj. nie udzielono skarżącemu ani ustnie, ani pisemnie uzasadnienia postanowienia z dnia [...] maja 2022 r., nr [...] (odmowa wszczęcia postępowania w sprawie o czyn z art. 284 § 1 k.k. oraz o czyn z art. 286 § 1 k.k.), zaś Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie w zupełności nie zweryfikował, czy procedowanie podległego mu komendanta było zgodne z prawem, co stanowi skargę, o której mowa w art. 227 k.p.a., co sprawia, że skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest niedopuszczalna, ponieważ sprawa nie należy do jego właściwości, podczas gdy pismo z dnia 13 marca 2023 r. stanowiło w istocie wystąpienie, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., tj. w sprawie administracji publicznej jaką stanowią Komendanci Wojewódzcy i Powiatowi Policji, a dotyczącej ich obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego, które kształtowało sytuację prawną skarżącego, zaś dział VIII k.p.a., w którym uregulowana jest skarga w trybie sugerowanym przez sąd wojewódzki dotyczy oceny działalności administracji publicznej, bez realnego wpływu na sytuację prawną stron. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wskazać należy, że z art. 182 § 1 P.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. W tym przepisie ustawodawca używa zwrotu "może rozpoznać", co świadczy o tym, że w przypadku postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zależy od oceny Sądu. Przedmiot niniejszej sprawy nie uzasadnia przeprowadzenia rozprawy. Z tego też względu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wystarczające będzie rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na formy prawne działań (zaniechań) w nim wymienionych. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Ponadto przepisy działu VIII k.p.a. nie przewidują możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a tylko zawarcie w tym dziale k.p.a. przepisu dopuszczającego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego pozwalałoby na przyjęcie, iż mamy do czynienia z przepisem ustawy szczególnej przewidującej sądową kontrolę, a więc z przypadkiem, o którym mowa w art. 3 § 3 P.p.s.a. Nadto podkreślić trzeba, iż postępowanie skargowe uregulowane w dziale VIII k.p.a. ma tylko pewne cechy postępowania administracyjnego uproszczonego. Uproszczenie postępowania skargowego wyraża się w tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do strony skarżącej (wnioskodawcy), a tylko zawiadamia się ją o swoich działaniach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności będących przyczynami skargi (tak: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 15. wydanie, Warszawa 2017, str. 1009-1010, teza 4 i 6). Stosownie do treści art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono także innym, niż decyzje i postanowienia, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem władczego aktu administracyjnego, ale czynnością materialno-techniczną, tzn. zawiadomieniem o załatwieniu skargi. W takim postępowaniu nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej. Tym samym czynności – niezależnie od ich formy – podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie ogólnych przepisów działu VIII k.p.a., czy też szczególnych przepisów, mają odrębny charakter i nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Z akt sądowych bezsprzecznie wynika, że zaskarżone pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2023 r. stanowi załatwienie skargi wniesionej w trybie działu VIII k.p.a. Wynika to wprost z treści tego pisma, w którym Komendant wskazał, że: "na podstawie przepisów działu VIII k.p.a. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji, przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków, prowadził czynności zmierzające do wyjaśnienia zarzutów wobec Komendanta, dotyczących niewywiązania się z obowiązku" oraz "zarzuty uznaję za niepotwierdzone, a skargę za niezasadną". Skoro sprawa została załatwiona przez organ w trybie działu VIII k.p.a., to Sąd nie mógł potraktować tego pisma, jak chce tego skarżący kasacyjnie, za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Ponadto skarżący, zarówno w skardze jak i w skardze kasacyjnej nie wykazał, aby było prowadzone przez organ postępowanie administracyjne, które miało na celu wydanie władczego aktu administracyjnego, rozstrzygającego o konkretnych prawach lub obowiązkach skarżącego, ewentualnie innych podmiotów. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a, jako nienależącą do kognicji sądów administracyjnych. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.