III OSK 5270/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.S od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1397/20 w sprawie ze skargi S.S na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 19 maja 2020 r., nr 58/2020 w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do dotychczas pobieranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 lutego 2021 r., II SA/Wa 1397/20, po rozpoznaniu skargi S.S (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Policji z 19 maja 2020 r., nr 58/2020 w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do dotychczas pobieranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, oddalił skargę. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy. Skarżący pełni służbę w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...]. W oparciu o decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej: "organ pierwszej instancji" lub "KWP") z 29 sierpnia 2011 r., nr 222/2011 pobierał od 9 lipca 2011 r. równoważnik za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przewidzianej dla policjanta nieposiadającego rodziny. Skarżący zamieszkiwał wówczas u rodziców w miejscowości [...] i czas przejazdu pomiędzy miejscem zamieszkania policjanta, a miejscem pełnienia przez niego służby, przekraczał dwie godzin w obydwie strony. Oświadczeniem mieszkaniowym z 28 listopada 2019 r. skarżący poinformował KWP, że uległa zmianie jego sytuacja rodzinna, ponieważ 19 października 2019 r. zawarł związek małżeński i zamieszkał w domu mieszkalnym położonym w miejscowości [...], stanowiącym własność jego żony. Ponadto oświadczył, że czas dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby przekracza dwie godziny. W oparciu o dane z ww. oświadczenia KWP ustalił, że skarżący wraz z żoną zajmują pokój o powierzchni 22,5 m2, a więc ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, które wynoszą 2 normy (od 14 do 20 m2). Decyzją z 17 stycznia 2020 r., nr 6/2020 KWP, działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm., dalej: "ustawa o Policji"), cofnął skarżącemu prawo do dotychczas pobieranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości należnej policjantowi. W uzasadnieniu organ wskazał, że aktualny rozkład jazdy PKP Koleje [...] umożliwia funkcjonariuszowi w sposób dogodny pokonanie trasy z miejscowości zamieszkania do miejscowości pełnienia służby w czasie krótszym niż dwie godziny w obie strony. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", "organ odwoławczy" lub "KGP") decyzją z 19 maja 2020 r., nr 58/2020, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2019 r., poz. 565, dalej: "rozporządzenie MSWiA z 28 czerwca 2002 r."), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 92 ust. 1 i art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Wskazał, że przepis art. 88 ust. 4 ustawy o Policji wyraźnie precyzuje, iż do czasu dojazdu, od którego uzależnione jest uznanie danej miejscowości za miejscowość pobliską nie wlicza się dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Organ uznał zatem, że jeżeli [...] jest dzielnicą [...], tym samym przystanki jakie należy brać pod uwagę przy obliczaniu czasu dojazdu to miejscowość [...]. Ustalono, że najdogodniejszy dojazd jest środkami PKP Koleje [...] nie przekracza dwóch godzin w obie strony, zatem dom, w którym skarżący zamieszkuje wraz z żoną, znajduje się w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby. Organ orzekający podkreślił, że dokonał ponownej analizy dojazdów z/do miejsca zamieszkania skarżącego i do/z miejsca pełnienia służby, zgodnie z załączonym do sprawy grafikiem i uznał, iż tylko raz w miesiącu policjant nie ma dogodnego powrotu ze służby, którą kończy o godzinie 23:00, natomiast na pozostałe zmiany, mimo iż służby są pełnione w różnych godzinach dojazd jest bardzo dogodny i nie przekracza dwóch godzin w obie strony. Zarówno dojazd z miejsca zamieszkania, tj. [...] do miejsca pełnienia służby, tj. [...] na każdą godzinę służby, jak z w drugą stronę nie przekracza 50 min. Tylko raz w miesiącu policjant pełni służbę w godzinach 15:00-23:00, dojazd na służbę jest dogodny, jednak nie ma dogodnego powrotu, gdyż ostatni pociąg odjeżdża o godz. 23:00, a następny jest około godz. 4:00. Niedogodność ta nie może jednak być argumentem, przemawiającym za uznaniem [...] za miejscowość niepobliską miejsca pełnienia służby, tj. [...]. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przywołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Sąd pierwszej instancji ocenił, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wyjaśnił, że literalna wykładnia art. 88 ust. 4 ustawy o Policji prowadzi do jednoznacznego wniosku, że należy uwzględniać jedynie czas podróży pomiędzy dwiema miejscowościami (zamieszkania oraz miejsca pełnienia służby), bez przejazdów dokonywanych w obrębie każdej z nich, choćby były one konieczne, by z danej stacji (przystanku) dostać się do miejsca, znajdującego się w granicach danej miejscowości, w którym policjant odpowiednio zamieszkuje lub pełni służbę. Według Sądu, przepis ten wskazuje kryterium ustalenia relacji nie pomiędzy miejscami, lecz pomiędzy miejscowościami. Przyjętym w ww. przepisie punktem odniesienia jest stacja (przystanek) znajdujący się w każdej z miejscowości, wobec czego z samej jego treści wynika, że nie można brać pod uwagę innych bliżej nieokreślonych miejsc zlokalizowanych na ich terenie, takich jak adres zamieszkania policjanta, adres jednostki Policji, czy przystanek komunikacji miejskiej, którą można się dostać na stację. Kryterium to ma charakter obiektywny i uniwersalny w tym sensie, że jego zastosowanie ma prowadzić do jednoznacznego stwierdzenia, czy określone miejscowości są względem siebie pobliskie. Wobec powyższego Sąd uznał, że organ prawidłowo ustalił, iż z punktu widzenia definicji miejscowości pobliskiej (zawartej w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji) czasu dojazdu komunikacją miejską z dzielnicy [...], w której zamieszkuje skarżący, do stacji PKP [...] nie wlicza się do czasu przejazdu do miejsca pełnienia służby. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo uwzględnił dotychczasową wykładnię i praktykę stosowania art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Trafnie przy tym przyjął, że brak połączeń PKP w odniesieniu do kilku służb w miesiącu w określonych godzinach, nie może działać na rzecz tezy, że istniejące połączenia nie pozwalają na zakwalifikowanie miejscowości zamieszkania skarżącego jako pobliskiej względem miejscowości pełnienia służby. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, poprzez ich dowolną i błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że dla uznania miejscowości, w której policjant posiada lokal mieszkalny i z której dojeżdża do służby, za miejscowość pobliską, wystarczające jest, aby jedynie "w większości" dojazdów do służby czas przejazdu w obie strony nie przekraczał dwóch godzin, podczas gdy - w ocenie skarżącego - interpretacja czasu dojazdu do służby powinna być dokonywana w powiązaniu ze wszystkimi godzinami jego służby, wynikającymi z grafiku, tak, aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był najkrótszy. Wobec powyższych zarzutów kasator wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniesiona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania, zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Należy zatem wskazać, że w skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego, mianowicie art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, co powoduje, że w rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie miała sformułowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocena materialnoprawna, dotycząca czasu dojazdu do służby. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Świadczenia określone w rozdziale 8 ustawy o Policji są związane z charakterem stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza z Policją jako umundurowaną, zmilitaryzowaną formacją, powołaną w celu ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego Państwa. Jednym z elementów charakterystycznych dla stosunku służbowego jest dyspozycyjność funkcjonariusza, rozumiana jako obowiązek jak najszybszego stawienia się do służby oraz wykonywanie jej w miejscu i czasie koniecznym dla sprawnej realizacji celów, do których została, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, powołana Policja. Stosownie do brzmienia art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (art. 92 ust. 1 ustawy o Policji). Natomiast regulacja zawarta w art. 93 przywołanej ustawy, przyznaje policjantowi uprawnienie do uzyskania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej. Definicja "miejscowości pobliskiej" wynika z treści art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, który stanowi, że miejscowością pobliską, o której mowa w ust. 1, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Definiując miejscowość pobliską ustawodawca nie odwołuje się do odległości mierzonej w kilometrach - co niewątpliwie byłoby najprostszym kryterium - ale do powszechnie dostępnych możliwości dojazdu. O zakwalifikowaniu miejscowości do pobliskiej miejsca pełnienia służby decydują zatem dwie zasadnicze przesłanki: czas dojazdu oraz rodzaj środka transportu. W rozpoznawanej sprawie istota problemu, wobec treści zarzutu skargi kasacyjnej, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy dla uznania danej miejscowości, w której zamieszkuje funkcjonariusz, za miejscowość pobliską, koniecznym jest, aby na wszystkie służby wyznaczone policjantowi grafikiem czas dojazdu do miejsca służby nie przekraczał dwóch godzin. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, który Sąd w tym składzie podziela, że miejscowość zamieszkania można uznać za pobliską w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, wówczas, gdy w odniesieniu do zdecydowanej części połączeń czas dojazdu skarżącego do miejsca pełnienia służby nie przekracza ustawowego limitu dwóch godzin. Kryterium miejscowości pobliskiej ma bowiem istotne znaczenie dla regulacji dotyczących różnych uprawnień funkcjonariuszy, rozumienie nadawane temu pojęciu powinno pozwalać na posługiwanie się nim w zróżnicowanych stanach faktycznych (por. wyroki NSA: z 16 kwietnia 2020 r., I OSK 932/19, z 17 kwietnia 2024 r., III OSK 1803/22, 3 kwietnia 2024 r., III OSK 1639/22). W orzecznictwie zwraca się uwagę, że ustawodawca posługuje się pojęciem "miejscowości pobliskiej" na gruncie różnych pragmatyk służbowych, w konsekwencji wykształciła się pewna spójna praktyka rozumienia tego zwrotu. Teza o "obiektywnym charakterze" pojęć "czas dojazdu" i "miejscowość pobliska" odnosi się do tego, że posługiwanie się nimi przez ustawodawcę ma prowadzić do jednolitości w przyznawaniu uprawnień i równości praw, co ma znaczenie dla "jednolitego stosowania prawa przez organy administracji w sytuacji różnych służb mundurowych". Ta jednolita praktyka dotycząca rozumienia miejscowości pobliskiej w szczególności zwraca uwagę na to, że możliwość dojazdu z miejsca pracy do miejsca zamieszkania w czasie krótszym niż dwie godziny w obie strony musi mieć charakter rzeczywisty, a nie jedynie hipotetyczny. Zatem nawet jeżeli nie jest zasadne ścisłe wiązanie poszczególnych połączeń z grafikiem służby funkcjonariusza, to dla uznania statusu miejscowości jako pobliskiej nie jest też wystarczające stwierdzenie, że w rozkładzie jazdy istnieje jakiekolwiek połączenie odpowiadające wskazanemu kryterium czasu (por. wyroki NSA z: 4 grudnia 2019 r., I OSK 886/18; 10 grudnia 2019 r., I OSK 1647/18). Kryterium miejscowości pobliskiej ma nadto znaczenie dla regulacji dotyczących różnych uprawnień funkcjonariuszy, rozumienie nadawane temu pojęciu powinno pozwalać zatem na posługiwanie się nim w zróżnicowanych stanach faktycznych. Uprawnione jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że tylko jeżeli między dwiema miejscowościami istnieje połączenie publicznymi środkami transportu, zgodnie z którym czas dojazdu zasadniczo i w większości przypadków przekracza dwie godziny w obie strony, a jedynie w pojedynczych przypadkach i incydentalnie czas ten jest krótszy, to miejscowości tych nie można uznać za pobliskie w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., III OSK 1639/22). Wobec powyższego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie można postawić zaskarżonemu wyrokowi zarzutu błędnej wykładni art. 92 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Sąd pierwszej instancji w swojej argumentacji posłużył się takim jak przedstawione powyżej rozumieniem pojęcia "miejscowość pobliska". W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie sformułował jedynie zarzut błędnej wykładni przepisu art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. W skardze kasacyjnej nie zawarł natomiast zarzutu niewłaściwego zastosowania tych przepisów, jak i nie zakwestionował, poprzez zgłoszenie stosownych zarzutów procesowych, ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie. Brak zatem podstaw do analizowania, czy przyjęte przez organ i Sąd pierwszej instancji rozumienie pojęcia "miejscowość pobliska" zostało prawidłowo zastosowane w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Mając na uwadze podane argumenty, stwierdzić należy, że zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej nie jest uzasadniony i z tego powodu skarga ta nie zasługiwała na uwzględnienie. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.