IV SA/Wr 279/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), Protokolant: referent Aleksandra Bartczak po rozpoznaniu w dniu 23 października 2024 r. na rozprawie w Wydziale IV sprawy ze skargi Gminy Gromadka przy udziale uczestnika postępowania K. K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 23 kwietnia 2024 r., nr NK-N.4131.33.4.2024.AA2 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Gromadka z dnia 26 marca 2024 r., nr LXIX/544/24 w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 23 IV 2024 r. (nr NK.N.4131.33.4.2024.AA2) Wojewoda Dolnośląski (dalej "wojewoda") stwierdził nieważność uchwały nr LXIX/544/24 Rady Gminy Gromadka z dnia 26 III 2024 r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W motywach rozstrzygnięcia wojewoda wyjaśnił, że problemowa uchwała została podjęta na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z 8 III 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) – dalej "usg", zgodnie z którym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W ocenie wojewody powołana uchwała narusza istotnie art. 25 ust. 2 usg, bowiem w sposób nieuprawniony odmawia wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym – K. K., w sytuacji gdy zamiar rozwiązania stosunku pracy z radnym nie jest związany z pełnioną przez niego funkcją radnego Rady Gminy Gromadka. Wojewoda zaznaczył, że podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że podstawą do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy mogą być jedynie te zdarzenia, które są związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (zob. wyroki z: 3 XII 2021 r., III OSK 4443/21; z 31 V 2021 r., III OSK 3615/21; z 20 XII 2022 r., III OSK 1450/21 i III OSK 1449/21, z 21 III 2023 r., III OSK 2007/21 – publ. CBOSA). Tymczasem w okolicznościach sprawy z wnioskiem o wyrażenie zgody wystąpił p.o. Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we Wrocławiu. W piśmie z dnia 22 II 2024 r. zwrócił się on do Rady Gminy Gromadka z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z K. K., zatrudnionym na podstawie powołania na stanowisku N., wykonującym równolegle mandat radnego Gminy Gromadka. Wnioskujący oświadczył we wniosku, że odwołanie ze stanowiska nie jest związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. W ocenie wojewody w takich okolicznościach nie było podstaw do podjęcia uchwały odmawiającej zgody. Organ stanowiący gminy ma obowiązek udzielić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w każdym przypadku, za wyjątkiem sytuacji gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są okoliczności związane z wykonywaniem mandatu radnego. Wojewoda zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że z uwagi na lakoniczność wskazań pracodawcy rada nie jest wstanie ustalić zasadności twierdzeń pracodawcy, iż jego działanie nie jest związane z okolicznościami związanymi z działalnością społeczną i polityczną radnego. Zdaniem wojewody, podejmując kwestionowaną uchwałę rada gminy z jednej strony nie dała wiary oświadczeniu pracodawcy, że zamiar odwołania radnego ze stanowiska N. nie jest związany z wykonywaniem przez niego mandatu radnego, a z drugiej - nie wykazała, że przyczyny zamiaru rozwiązania stosunku pracy z radnym taki związek mają. W ocenie wojewody rada w żaden sposób nie wykazała, że rozwiązanie stosunku pracy z radnym pozostaje w związku z wykonywaniem mandatu radnego, tym samym odmowa przez nią wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym pozbawiona była podstaw prawnych. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Gromadka (dalej jako "skarżąca") wniosła o jego uchylenie i obciążenie wojewody kosztami postępowania. Zarzucono przy tym naruszenie: - art. 25 ust. 2 usg, polegające na błędnym uznaniu, że rada gminy nie miała prawa odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym; - art. 85 usg, przez przekroczenie przez wojewodę granic badania uchwały pod względem jej zgodności z prawem, - art. 91 usg, przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem. W motywach skargi powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 XII 2020 r. (II OSK 2620/20), w którym stwierdzono, że w świetle art. 25 ust. 2 usg decyzję o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym pozostawiono dyskrecjonalnej ocenie samej rady, która swobodnie decyduje, czy zgody takiej udzielić, czy też nie. Tylko w jednej sytuacji, opisanej w art. 25 ust. 2 zdanie drugie usg, rada nie może swobodnie decydować o wyrażeniu albo niewyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, lecz musi odmówić udzielenia tej zgody. We wszystkich pozostałych sytuacjach swobodna uznaniowa decyzja należy tylko do niej. W ocenie skarżącej ogólnikowe wskazania pracodawcy dowodzą de facto, iż uznaje on, iż rola rady gminy w procesie wyrażania zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jest fasadowa i jedyne co może zrobić to wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy, nawet jeśli pracodawca nie podejmie rzetelnego i w zasadzie niewielkiego wysiłku umotywowania zamierzonego działania ukierunkowanego na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. Zdaniem skarżącej to nie po jej stronie leży wykazywanie, że rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie pozostaje w związku z pełnieniem mandatu radnego, a po stronie pracodawcy. Rada gminy ocenia tylko fakty, a w przedmiotowej sprawie z uwagi na brak uzasadnienia wniosku pracodawcy, nie miało to miejsca. W odpowiedzi na skargę wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa. Interwencja nadzorcza w działalność jednostki samorządu gminnego w postaci stwierdzenia nieważności uchwały jest uprawniona w przypadku ustalenia, że uchwała narusza prawo (jest sprzeczna z prawem) w stopniu "istotnym" (zob. art. 91 ust. 1 i a contrario ust. 4 usg). Należy zgodzić się z wyrażonym w orzecznictwie poglądem, że "istotne" naruszenie prawa, powodujące nieważność uchwały, nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 kpa (wyrok NSA z 18 IX 1990 r., SA/Wr 849/90, ONSA z 1990 r., nr 4, poz. 2), co oczywiście nie oznacza, że wskazanymi tam przesłankami nie można się posiłkować przy ocenie "istotności" naruszenia. "Istotność" naruszenia prawa, jako podstawę rozstrzygnięcia nadzorczego, należy przede wszystkim postrzegać przez pryzmat zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i skorelowanej z nią zasady proporcjonalności nadzoru. "Istotność" naruszenia prawa stanowi niewątpliwie przesłankę swoistą, wypracowaną dla potrzeb instytucji nadzoru nad samorządem terytorialnym, tak też głównie w regulacji z zakresu samorządu terytorialnego należy poszukiwać kryterium oceny "istotności" naruszenia. Kwalifikator "istotności" naruszenia prawa służyć ma przede wszystkim wyważeniu proporcji pomiędzy znaczącymi skądinąd skutkami interwencji nadzorczej a stopniem, w jakim in concreto uchybiono zasadzie praworządności, którą nadzór ma chronić. Tak rozumiana kompetencja nadzorcza stanowi z kolei kryterium oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego dokonywanej na podstawie art. 98 ust. 1 usg. Jeżeli bowiem stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały nastąpiło w okolicznościach wskazujących na istotne naruszenie przepisów prawa, rozstrzygnięcie nadzorcze należy uznać za legalne. W niniejszej sprawie Rada Gminy Gromadka działała na podstawie art. 25 ust. 2 usg. Z przepisu tego wynika, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Sąd w składzie orzekającym nie podziela stanowiska skarżącej, jakoby powyższy przepis przyznawał organowi stanowiącemu gminy niczym nieograniczone upoważnienie do odmowy udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Jak trafnie podniósł wojewoda, powołany przepis nie stanowi instrumentu ponadstandardowej ochrony stabilności zatrudnienia danej osoby tylko z tego tytułu, że ma ona status radnego. Przepis ten odczytywany być musi jako instytucja zapewniająca możliwość prawidłowego wykonywania mandatu przez radnego. W konsekwencji odmowa wyrażenia zgody będzie uzasadniona tylko w przypadku stwierdzenia ścisłego i bezpośredniego związku pomiędzy zamierzonym rozwiązaniem stosunku pracy, a wykonywaniem mandatu radnego. Podstawą do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy mogą być jedynie te zdarzenia, które są związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (tak NSA m.in. w wyrokach z 20 XII 2022 r., III OSK 1450/21 i III OSK 1449/21 i z 21 III 2023 r., III OSK 2007/21 – publ. CBOSA). W okolicznościach konkretnej sprawy skarżąca takiego związku nie wykazała. Zarówno z dokumentacji sprawy, jak i z uzasadnienia uchwały nie wynika, by rozwiązanie stosunku pracy z radnym – K. K. stanowiło konsekwencję wykonywania przez niego mandatu radnego. Sam zainteresowany w piśmie z dnia 11 III 2024 r. wyjaśniał, że nie ma wiedzy, z jakiego powodu p.o. Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we Wrocławiu zwrócił się o zgodę na rozwiązanie stosunku pracy. W ocenie zaś skarżącej pracodawca zbyt lakoniczne deklarował, że planowane zwolnienie radnego nie ma związku z wykonywaniem mandatu. Z nadesłanej dokumentacji nie wynika jednak, by Rada Gminy Gromadka zwracała się do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we Wrocławiu o szczegółowe przedstawienie przyczyn planowanego rozwiązania stosunku pracy. W skierowanym do pracodawcy piśmie z 6 III 2024 r. zwrócono się jedynie o doprecyzowanie, czy chodzi o rozwiązanie stosunku pracy, czy też zmianę warunków pracy oraz nakazano korektę wniosku w zakresie powołanej podstawy prawnej oraz wskazania początkowej daty zatrudnienia. Rada Gminy Gromadka uzyskała odpowiedź w żądanym zakresie. W ocenie Sądu nie było podstaw do formułowania względem pracodawcy zarzutu braku rzetelnego umotywowania wniosku, skoro organ stanowiący w ogóle nie wystąpił do pracodawcy o takie umotywowanie. Zamiast tego w uzasadnieniu uchwały powołano się na okoliczność "zwykłej czystki po zmianie władzy" oraz fakt, że K. K. ma być kolejnym N. odwoływanym przez swojego pracodawcę w krótkim okresie czasu na terenie działania Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we Wrocławiu. Sąd zwraca uwagę, że wzmiankowana w uzasadnieniu uchwały okoliczność generalnej wymiany kadry zarządzającej w Lasach Państwowych, stanowiąca konsekwencję ostatnich wyborów parlamentarnych, sugeruje dość jednoznacznie, że to nie wykonywanie mandatu radnego stanowi przyczynę rozwiązania stosunku pracy z K. K., ale właśnie opisane wyżej zjawisko, które ma znacznie szerszy zasięg i przyświeca mu odmienna motywacja. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.