III SAB/Gl 341/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Machcińska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2024 r. sprawy ze skargi C. S. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca w celu świadczenia pracy oddala skargę. UZASADNIENIE Pismem z 5 marca 2024 r. C. S. – obywatelka Filipin (dalej: skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w przedmiocie rozpoznania jej wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy zarzucając naruszenie: - art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 w zw. z art. 36 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 poz. 572, dalej: k.p.a.) poprzez ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem terminów do załatwienia sprawy administracyjnej, co doprowadziło do bezzasadnego przedłużenia postępowania w sprawie o ponad 5 miesięcy, - art. 7 k.p.a. poprzez działanie przeciwko interesowi skarżącej, - art. 8 § k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, - art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 167, dalej ustawa o pomocy), poprzez jego nieprawidłową interpretację polegającą na przyjęciu, że przepis ten dotyczy zawieszenia biegu terminów we wszystkich sprawach dotyczących cudzoziemców, podczas gdy ma on zastosowanie jedynie do obywateli Ukrainy oraz do szczegółowo wymienionych w art. 2 tej ustawy, a w konsekwencji zawieszenie biegu terminu powinno być stosowane tylko wobec obywateli Ukrainy i osób wymienionych w art. 1 ust. 1 ustawy. W oparciu o wskazane zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o: - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, - zobowiązanie organu do wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy w terminie jednego tygodnia od daty doręczenia akt organowi wraz z prawomocnym wyrokiem, - przyznanie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako p.p.s.a.) od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., - zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że 25 października 2023 r. skarżąca złożyła wniosek udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, a następnie 13 grudnia 2023 r. prośbę o przyspieszenie rozpoznania sprawy. W związku z brakiem jakiejkolwiek reakcji organu skarżąca, za pośrednictwem swojego pełnomocnika, wystąpiła do organu z ponagleniem, które również zostało pozostawione bez odpowiedzi. Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że od momentu złożenia wniosku organ nie podjął żadnych czynności w sprawie pomimo tego, że sprawa nie jest skomplikowana, a wszystkie niezbędne dokumenty zostały dołączone do akt sprawy. Sprawa powinna zostać zatem rozpoznana w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania wniosku zgodnie z art. 35 k.p.a. Nie ma tu bowiem zastosowania art. 100d ustawy o pomocy, gdyż skarżąca jest obywatelką Filipin. Argumentując wniosek o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej sumy pieniężnej pełnomocnik wskazał na bezpodstawne przedłużanie postępowania, utratę zaufania skarżącej do władzy publicznej oraz obawę skarżącej o legalność jej pobytu w Polsce i niemożność opuszczania terytorium kraju. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Potwierdził, że 27 października 2023 r. wpłynął wniosek skarżącej o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosek ten zawierał braki formalne, które nie zostały dotychczas uzupełnione. Organ potwierdził również fakt otrzymania ponagleń adresowanych do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, przy czym wyjaśnił, że nie zostały one przekazane do organu wyższego stopnia w związku z regulacją zawartą w art. 37 § 3a k.p.a. w zw. z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 769, dalej: u.o.c.) oraz art. 100d ust. 3 i 4 ustawy o pomocy. Dalej Wojewoda podkreślił, że ustawa o cudzoziemcach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. I tak zgodnie z art. 112a tej ustawy termin wydania decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wynosi 60 dni, ale termin ten biegnie nie od daty wpływu wniosku, lecz dopiero od zaistnienia ostatniego ze wskazanych w ust. 2 zdarzeń. Zauważył ponadto, że art. 100d ustawy o pomocy wprowadza zawieszenie terminu załatwienia sprawy do 30 czerwca 2024 r., co oznacza, że bezzasadny jest zarzut bezczynności. Bezczynność w niniejszej sprawie nie miała bowiem miejsca. Wskazana wyżej ustawa, wbrew twierdzeniom skarżącej ma bowiem zastosowanie nie tylko do obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP w okresie od 24 lutego 2022 r. ale do wszystkich wymienionych w tym przepisie postępowań dotyczących cudzoziemców. To oznacza, że bezzasadny jest zarzut bezczynności, a w szczególności bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśniając powód przedłużonego procedowania nad złożonym wnioskiem wskazał, że do organu wpływa od kilku lat ogromna, stale powiększająca się liczba wniosków pobytowych, powodująca znaczące zwiększenie obłożenia pracą poszczególnych pracowników zaangażowanych w prowadzenie postępowań administracyjnych. Podobnie pandemia COVID-19 i spowodowany nią wzrost absencji chorobowej pracowników doprowadził do powstania zaległości i wydłużenia czasu procedowania prowadzonych spraw. Organ zwrócił również uwagę, że w związku z sytuacja spowodowaną konfliktem zbrojnym na Ukrainie w 2022 r. na pracowników wykonujących z ramienia Wojewody Śląskiego obowiązki w zakresie legalizacji pobytu cudzoziemców nałożono także dodatkowe zadania m.in. związane z przedłużeniem ważności wiz krajowych (umieszczanie naklejek wizowych w dokumentach podróży) dla wybranych grup obywateli Ukrainy i Białorusi, a także w zakresie rozpatrywania wniosków obywateli Ukrainy, Republiki Białorusi, Federacji Rosyjskiej oraz osób posiadających w tych państwach status bezpaństwowca dotyczących wydawania, przedłużania ważności, wydawania duplikatu lub wymiany Karty Polaka. Wszystkie te, dodatkowe zadania nie przyczyniły się do skrócenia czasu załatwiania spraw dotyczących legalizacji pobytu. Organ zaakcentował jednocześnie, że zaistniała sytuacja, która wpłynęła na obciążanie urzędów obsługujących stała się przyczyną wejścia do porządku prawnego 15 kwietnia 2022 r. regulacji ingerującej w bieg terminów załatwienia spraw administracyjnych dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, która zawarta została w ustawie z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 830), a jej celem jest umożliwienie dostosowania procedur i funkcjonowania administracji do zaistniałej sytuacji. Dodatkowo organ zauważył, że zgodnie z art. 108 u.o.c. pobyt cudzoziemca na terytorium RP uznawany jest za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna. To oznacza, że w związku z przedłużającym się procedowaniem strona nie odniosła żadnej szkody. Czas procedowania nie wpłynął bowiem na jej sytuację pobytową w Polsce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przystępując do oceny niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z jej brzmieniem, organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. Z perspektywy niniejszej sprawy, istotne jest to, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne niż wymienione w k.p.a. terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej (na co zwrócił uwagę ustawodawca w treści art. 35 § 4 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Pojęcie bezczynności zdefiniowane zostało pośrednio w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., regulującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia na bezczynność, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia albo nie podjął stosownej czynności materialnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Terminem załatwienia sprawy przewidzianym w przepisach szczególnych, o którym mowa w art. 35 § 4 k.p.a. jest termin wynikający z art. 112a u.o.c., w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku przez cudzoziemca. Stosownie do ust. 1 powołanego przepisu, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Jednak jego ust. 2 stanowi, że termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Zauważyć także należy, że na mocy art. 1 pkt 32 ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 185), do ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy, z dniem 1 stycznia 2023 r. został dodany art. 100d w brzmieniu: Ust. 1. W okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Następnie kolejnymi nowelizacjami art. 100d ustawy o pomocy okres zawieszenia, o którym mowa w ust. 1 był przedłużany i na dzień wniesienia skargi upływał 30 czerwca 2024 r. Odnosząc powyższe przepisy do stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać należy, że wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do Wojewody 27 października 2023 r., a więc w dacie gdy obowiązywał już art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o pomocy, skutkiem którego do 4 marca 2024 r. bieg terminów załatwienia spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia m.in. na pobyt czasowy i pracę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu w tym przedziale czasowym. Następnie – jak już wskazano - mocą kolejnych zmian ustawy o pomocy okres ten był przedłużany i wg aktualnego stanu prawnego został przedłużony do 30 września 2025 r. Co prawda skarżąca jest obywatelem Filipin i w orzecznictwie sądów administracyjnych przez długi czas trwał spór, czy ustawa o pomocy znajduje zastosowanie do cudzoziemców innych niż obywatele Ukrainy w rozumieniu ustawy o pomocy. Jednak aktualnie ukształtowała się już linia orzecznicza NSA, zgodnie z którą ustawę o pomocy stosuje się nie tylko w stosunku do obywateli Ukrainy, ale do wszystkich cudzoziemców. Tytułem przykładu można powołać wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22, z 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22, z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23 a z nowszych wyroków z 25 lipca 2024r. II OSK 599/24 i powołane tam orzecznictwo. Powyższe stanowisko jest ugruntowane i jednolite w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z przytoczonych orzeczeń wynika, że w regulacjach dotyczących wyłącznie obywateli Ukrainy ustawodawca posługuje się konsekwentnie określeniem "obywatele Ukrainy". Natomiast w art. 100c ustawy mówi się o "cudzoziemcu", a nie "obywatelu Ukrainy". Lege non distinguente, przepis ten dotyczy każdego cudzoziemca, czyli osoby, która nie posiada obywatelstwa polskiego (zob. art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach). Po drugie, NSA wskazał na szeroki zakres spraw, których dotyczy ten przepis (art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy). Znaczna część tych spraw nie może mieć jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną (np. zezwolenia na pobyt stały, nie wspominając już o postępowaniach dotyczących cofnięcia posiadanych już zezwoleń). Po trzecie, art. 100d ustawy wprowadza szereg rozwiązań w sposób istotny ograniczających prawa cudzoziemców, w tym ich prawa do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Zdaniem NSA trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie dla tezy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadza równocześnie rozwiązania pogarszające sytuację prawną wyłącznie tej grupy cudzoziemców. W konsekwencji NSA w powołanych wyrokach konsekwentnie wyraża pogląd, że art. 100c i art. 100d ustawy dotyczy biegu terminów wszystkich wymienionych w nim enumeratywnie spraw prowadzonych przez wojewodę, a nie tylko spraw dotyczących obywateli Ukrainy. Tożsame stanowisko wyrażone zostało w komentarzu do art. 100c: M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelem Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, red. Witold Antoni Klaus, Warszawa 2022. W ocenie NSA, omawiana regulacja z art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie stanowi ograniczenia prawa do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. Pomimo tego, że zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) jest jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz prawem zawartym w art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, z którego może korzystać każda jednostka znajdująca się na terytorium Unii Europejskiej, to - zdaniem Sądu - nie przysługuje jej przymiot bezwzględnej nadrzędności. Nie można jej stosować w oderwaniu od innych norm oraz okoliczności faktycznych danej sprawy. Ograniczenie prawa do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki wydaje się uzasadnione koniecznością udzielenia pomocy cudzoziemcom napływającym do Polski po 24 lutego 2022 r. (zasada proporcjonalności). A – jak stwierdził NSA - ustawę stosujemy wobec wszystkich osób przybywających na terytorium RP, a nieposiadających obywatelstwa polskiego, bądź też innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, nie tylko obywateli Ukrainy. Zatem biorąc pod uwagę stabilność orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej kwestii, a zarazem potrzebę zachowania pewności co do rozumienia prawa i dokonywania jego analogicznej wykładni w tożsamych stanach faktycznych, Sąd orzekający odstąpił od dotychczasowego stanowiska co do odrębności podmiotowej (inni cudzoziemcy a obywatele Ukrainy) oraz przedmiotowej (przybycie bez związku z wojną oraz na skutek jej wybuchu) regulacji zawartych w u.o.c. oraz w ustawie o pomocy i zastosował wykładnię zbieżną ze stanowiskiem NSA. Oznacza to, że w dniu wywiedzenia skargi termin na załatwienie sprawy jeszcze nie rozpoczął biegu, a w takim razie organ nie może pozostawać w bezczynności. Nawet gdyby hipotetycznie bieg terminu już się rozpoczął, to i tak uległby zawieszeniu na podstawie art. 100d ust. 1 in fine ustawy o pomocy. Nadto, art. 100d ust. 3 ustawy o pomocy stanowi, że w okresie, o którym mowa w ust. 1 przepisów o bezczynności nie stosuje się. Podsumowując: zarówno w dniu złożenia wniosku, jak i wystosowania ponaglenia w trybie art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz złożenia do Sądu skargi na bezczynność organu, na podstawie kolejnych nowelizacji art. 100d ustawy o pomocy trwał okres zawieszenia biegu terminów m.in. w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który zresztą obowiązuje również w dacie wydania niniejszego orzeczenia przez Sąd. W okresie tym nie stosuje się także przepisów o bezczynności, jednak wywiedzenie skargi na bezczynność nie jest podstawą do jej odrzucenia, lecz oddalenia, jak wskazał NSA np. w wyrokach o sygn. akt II OSK 599/24 i II OSK 2362/23, w których NSA przyjął, że "Brak podstawy wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości, o jakiej mowa w art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 specustawy ukraińskiej należy wiązać z niemożnością wydania orzeczenia stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku uznania, że w sprawie znajdują zastosowanie art. 100c ust. 1 lub art. 100d ust. 1 ww. ustawy. Taka skarga podlega zatem oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.". Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi.