I OSK 3081/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 385/23 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 19 kwietnia 2023 r., nr SKO.ZR.4111.198.1292.2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W WARSZAWIE WYROKIEM Z 31 SIERPNIA 2023 R. ODDALIŁ SKARGĘ J. K. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W RADOMIU Z 19 KWIETNIA 2023 R. W PRZEDMIOCIE ODMOWY PRAWA DO ŚWIADCZENIA PIELĘGNACYJNEGO. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie wraz z decyzjami administracyjnymi organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżący zrzekł się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 17 ust 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390), dalej: uśr, w zw. z art. 32 Konstytucji RP przez jego błędną interpretację a w konsekwencji nieudzielenie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na syna z uwagi na kryterium wieku skarżącego, podczas gdy skarżący spełnia wszystkie kryteria wynikające z powyższego przepisu, w szczególności nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na potrzebę stałej opieki nad swoim synem, a we wskazanym przepisie ustawodawca nie posłużył się kryterium wiekowym dla osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne; 2) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez jego wadliwe zastosowanie i oddalenie przez Sąd skargi na zaskarżoną decyzję w sytuacji, gdy organ naruszył oprócz przepisów prawa materialnego również przepisy postępowania mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia: a) art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez brak podjęcia przez organ wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz pominięcie przez tenże organ ustawowego interesu społecznego obywatela, a przede wszystkim pominięcie, okoliczności pracy dorywczej skarżącego do czasu ponownego zamieszkania razem z synem, jego faktycznych możliwości zarobkowania, a także ogólnej kondycji psychofizycznej; b) art. 8 w zw. z art. 80 kpa przez brak dokonania przez organ administracji właściwej i rzetelnej analizy zgromadzonego w niniejszym postępowaniu materiału dowodowego w sposób sprzeczny z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestnika do władzy publicznej czego konsekwencją było błędne przyjęcie, że pomiędzy opieką skarżącego nad niepełnosprawnym synem a rezygnacją przez skarżącego z aktywności zawodowej nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy a faktycznie brak zatrudnienia skarżącego wynikać ma przede wszystkim z wieku skarżącego w sytuacji, gdy: ‒ jego syn w dacie wydania decyzji przez organy obu instancji był (jak i jest obecnie) osobą, która praktycznie nie porusza się samodzielnie poza własnym mieszkaniem, musi mieć przygotowane posiłki, nie jest w stanie podejmować takich prac domowych jak sprzątanie, pranie, gotowanie, prasowania czy robienie zakupów, należy zawozić go i towarzyszyć mu w zajęciach i aktywnościach, w których uczestniczy jako osoba niewidoma w związku ze współpracami z różnymi stowarzyszeniami i fundacjami wspierającymi osoby niepełnosprawne; ‒ nie wzięto pod uwagę, że choć skarżący nie miał stałej pracy od lat 90- tych to musiał pracować dorywczo, chociażby przy lżejszych pracach wykończeniowych lub jako kierowca taksówki i takie prace nadal mógłby wykonywać, gdyby nie stała opieka nad synem; ‒ nielogicznym jest pominięcie faktu, że skoro skarżący jest w odpowiedniej kondycji do stałej lub długotrwałej opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem to jednocześnie, gdyby nie fakt przedmiotowej opieki to nie byłby w stanie znaleźć żadnego zajęcia zarobkowego; 3) art. 107 § 3 kpa przez brak odniesienia się w decyzji wydanej przez organ odwoławczy do zarzutu błędnych ustaleń faktycznych i należytej analizy stanu zdrowia syna skarżącego, jak i ogólnej sytuacji rodzinnej skarżącego; 4) art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 kpa przez brak uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenia co do istoty sprawy w sytuacji, gdy organ ten nie dokonał prawidłowej oceny dowodów i z naruszeniem prawa materialnego odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia prawidłowości odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem. Orzekające w sprawie organy uznały bowiem, że pomiędzy opieką nad niepełnosprawnym a rezygnacją lub niepodejmowaniem pracy zarobkowej przez skarżącego nie występuje związek przyczynowo-skutkowy uzasadniający przyznanie tego świadczenia. Organy uznały bowiem, że fakt zaprzestania przez skarżącego pracy stałej w latach 90. ubiegłego wieku, niepodejmowanie zatrudnienia w okresie, w którym syn skarżącego mieszkał w innym mieście oraz możliwość podjęcia zatrudnienia przez skarżącego, który przekroczył 70 lat, wskazują na brak wspomnianego związku przyczynowo-skutkowego. Podkreśliły, że świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest nie za wykonywanie opieki nad niepełnosprawnym, ale z uwagi na konieczność rezygnacji z pracy zarobkowej lub niepodejmowanie zatrudnienia z powodu zakresu sprawowanej opieki. Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Analiza zacytowanego powyżej przepisu wskazuje, że do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną osobą na podstawie tego przepisu niezbędne jest łączne występowanie trzech przesłanek, tj.: (1) istnienie obowiązku alimentacyjnego, (2) rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz (3) legitymowanie się przez podopiecznego wnioskodawcy orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Brak któregokolwiek z tych elementów powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane. Elementy te będą zatem wyznaczały kierunek ustaleń faktycznych dokonywanych przez organy rozpatrujące wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że organy dokonały w rozpoznawanej sprawie ustaleń adekwatnych do zakresu postępowania wyjaśniającego wynikającego z zacytowanego powyżej przepisu. W sprawie ustalono bowiem, że syn skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, pomiędzy skarżącym i jego synem istnieje obowiązek alimentacyjny oraz dokonały ustaleń w zakresie rozmiaru opieki i faktu pozostawania skarżącego bez zatrudnienia. Zauważyć przy tym należy, że autor skargi kasacyjnej, formułując zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa nie wskazał jakich czynności dowodowych nie podjęły organy prowadzące postępowanie wyjaśniające. Dowody takie nie zostały również przywołane w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na okoliczność błędów w ustaleniach faktycznych dokonanych przez organy. Odnotować także wypada, że wprawdzie zgodnie z art. 7 kpa ciężar prowadzenia postępowania wyjaśniającego i przeprowadzania dowodów spoczywa na organie administracji, ale zgodnie z utrwalonym poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych nie oznacza to, że stronom postępowania nie przysługuje inicjatywa dowodowa i mogą one przybrać bierną postawę, zwłaszcza że nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1000/23, czy z 11 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1634/20). Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że skarżącemu zapewniono czynny udział w sprawie. Uczestniczył on w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, a przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji został poinformowany, że ustalone w sprawie okoliczności nie dają podstaw do przyznania mu wnioskowanego świadczenia, w związku z czym ma on możliwość przedstawienia swojego stanowiska, a także wnioskowania o przeprowadzenie dodatkowych dowodów, które pozwolą na stwierdzenie, że spełnia on przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, w tym również w zakresie zaprzestania pracy dorywczej, faktycznych możliwości zarobkowania i ogólnej kondycji psychofizycznej. Ustosunkowując się do związanej z art. 7 kpa kwestii obowiązku uwzględnienia słusznego interesu strony, wskazać należy, że obowiązek ten nie może stanowić podstawy wyłączenia obowiązywania bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2563/20). Przyjmuje się bowiem, że kwestia ważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, co do zasady, nie dotyczy sytuacji, w których przesłanki wydania decyzji administracyjnej są sprecyzowane w przepisach prawa. Ważenie (uwzględnianie) interesu społecznego i słusznego interesu obywateli dokonywane jest bowiem w przypadku decyzji uznaniowych, tj. gdy przepisy pozostawiają organowi swoisty "luz decyzyjny", a wyniki takiej operacji muszą być utrwalone w uzasadnieniu decyzji w celu wykazania, że nie nosi ona cech dowolności (por. w szczególności wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 242/23, czy z 20 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 886/21 i I OSK 887/21). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest po spełnieniu przesłanek ustawowych, a zatem decyzja o ustaleniu tego świadczenia nie jest pozostawiona uznaniu organu administracyjnemu, co zasadniczo wyłącza konieczność badania i ważenia interesu społecznego i słusznego interesu stron. W konsekwencji powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Niezasadny zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego okazał się także zarzut naruszenia art. 80 w zw. z art. 80 kpa przez brak dokonania przez organ właściwej i rzetelnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy fakt niepełnosprawności syna skarżącego ani fakt opieki sprawowanej przez skarżącego nie były negowane, a zasadniczą podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zauważyć także należy, że zgodnie z art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Brak było zatem podstaw do przyjęcia, że skarżący z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem zrezygnował z wykonywania prac dorywczych. Pomimo bowiem posiadania inicjatywy dowodowej i umożliwienia wypowiedzenia się i przedstawienia dowodów przed wydaniem decyzji skarżący nie dostarczył materiału dowodowego wskazującego, że zatrudnienie takie podejmował. Skoro zatem w aktach sprawy brak było dowodów potwierdzających podejmowanie prac dorywczych, to zgodnie z przytoczoną powyżej treścią art. 80 kpa nie mogły one stanowić przedmiotu oceny ze strony organów. Orzekające w sprawie organy nie kwestionowały także, że stan fizyczny skarżącego pozwala mu na sprawowanie opieki i umożliwia podjęcie, chociażby w ograniczonym zakresie, prac dorywczych. Wywody organów skupiły się natomiast na wykazaniu, że z uwagi na swój wiek skarżący może mieć istotne problemy ze znalezieniem zatrudnienia, a zatem brak podejmowania przez niego pracy zarobkowej nie wykazuje jako taki związku przyczynowo skutkowego z faktem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. Stanowisko takie reprezentowane jest także w orzecznictwie sądów administracyjnych, które nakazują przy ustalaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uwzględniać także ogólne uwarunkowania i reguły świadczenia pracy. Stanowisko takie wyraził przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w prawidłowo przytoczonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu wyroku z 12 października 2022 r., sygn. akt I OSK 544/22, które to stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje za własne. Reasumując powyższe rozważania, należy wskazać, że całokształt zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych i ustalonych okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu niewykazania przez skarżącego, że w okresie poprzedzającym podjęcie opieki nad niepełnosprawnym synem podejmował prace dorywcze, wskazuje, że przekonanie organów o braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki i rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jest zgodne z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Jako takie zatem nie pozwala na stwierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 8 w zw. z art. 80 kpa. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 kpa, wyjaśnić należy, że zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z brzmienia tego przepisu nie wynika zatem, aby uzasadnienie decyzji wydanej przez organ odwoławczy każdorazowo musiało zawierać odniesienie się do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu. Odnotować w tym miejscu należy, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych dwuinstancyjność postępowania administracyjnego jest związana z prawem strony do zaskarżenia dotyczących jej rozstrzygnięć. Do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, a nie wyłącznie przeprowadzenie kontroli zasadności argumentów podniesionych w środku zaskarżenia od decyzji organu pierwszej instancji (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 94/22). Oznacza to, że celem postępowania odwoławczego nie jest wyłącznie zbadanie zaskarżonej decyzji pod kątem ewentualnych wad zarzuconych w środku odwoławczym. Konsekwentnie zatem na podstawie art. 107 § 3 kpa nie da się wywieść wadliwości decyzji organu odwoławczego z powodu braku wyraźnego odniesienia się w treści jej uzasadnienia do zarzutów stawianych w odwołaniu, o ile organ odniósł się w uzasadnieniu to wszystkich prawnie istotnych okoliczności sprawy. Tym samym analizowany zarzut w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okazał się niezasadny. Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 kpa, należy wskazać, że zastosowanie art. 138 § 2 kpa, tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania możliwe jest w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak wskazano powyżej, tego typu uchybień w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono, co wykluczało możliwość zastosowania analizowanego przepisu. Z kolei zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, tj. uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy zasadniczo możliwe jest w sytuacji, w której nie zachodzi potrzeba uzupełniania postępowania dowodowego, a na taką potrzebę w skardze kasacyjnej wskazywał jej autor. Oznacza to, że niemożliwe jest jednoczesne naruszenie – jak wskazał to pełnomocnik skarżącego – art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 kpa. W konsekwencji powyższego analizowany zarzut należało uznać za niezasadny. Skoro w rozpoznawanej sprawie stwierdzono brak związku przyczynowego pomiędzy zakresem opieki świadczonej przez skarżącego a rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem przez niego pracy zarobkowej, to brak było podstaw do zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 1 uśr. Nie zostały bowiem spełnione przesłanki przyznania tego świadczenia. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 17 ust. 1 pkt 1 uśr. Jednocześnie należy odnotować, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr nie mógł zostać zastosowany w rozpoznawanej sprawie, a zatem nie mógł zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Przepis ten – co wynika z jego brzmienia – przewiduje możliwość przyznania świadczenia pieniężnego osobom innym niż wymienione w pozostałych punktach. Skoro zatem skarżący jako ojciec niepełnosprawnego znajdował się wśród osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 1 uśr, to nie mógł on jednocześnie być osobą zaliczaną do grupy objętej zastosowaniem art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.