II SA/Wr 734/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 marca 2023 r. sprawy ze skargi O. K. na Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I SAB/Wr 119/20 I. wymierza Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywnę w wysokości 1000 zł (słownie: jeden tysiąc) złotych; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2000 (słownie: dwa tysiące) złotych; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE O. K. (dalej: skarżący), pismem z 19 września 2022 r., wniósł skargę na niewykonanie przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: organ) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2020 r. sygnatura akt I SAB/Wr 119/20, którym to Sąd stwierdził, że: organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz obciążył organ kosztami postępowania. Akta sprawy administracyjnej wraz z odpisem wyroku ze stwierdzoną prawomocnością zostały doręczone Wojewodzie Dolnośląskiemu w dniu 6 kwietnia 2021 r Trzydziestodniowy termin załatwienia sprawy wyznaczony przez Sąd upływał w dniu 6 maja 2021 r. W skardze do tutejszego Sądu na niewykonanie wyroku strona podniosła, że pomimo upływu terminu na załatwienie jego wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz złożenia w dniu 9 sierpnia 2022 r. wezwania do wykonanie wyroku, organ do dnia wniesienia skargi nie wydał decyzji. W konsekwencji skarżący zmuszony do trzykrotnego wyjazdu z Polski i starania się o wizę, co wiązało się wysokimi kosztami z uwagi na utratę zarobków w tym czasie, a stałe ponoszenie kosztów wynajmu mieszkania w Polsce. Podniósł również, że w związku z brakiem zezwolenia na pobyt nie może swobodnie poruszać się po Unii Europejskiej, co jest ważne w jego pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie i wyjaśnił, że w dniu 22 maja 2022 r. pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania, co jest równoznaczne z załatwieniem sprawy. Na skutek pisma procesowego skarżącego organ sprostował stanowisko i wyjaśnił, że pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania nastąpiło w dniu 22 maja 2020 r., co nadal znaczy o załatwieniu sprawy a tym samym o niedopuszczalności skargi. Na rozprawie w dniu 23 marca 2023 r. skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze, dodatkowo zaś zaznaczył, że z powodu braku zezwolenia nie może uzyskać kredytu hipotecznego i kupić mieszkania co zmusza go do ponoszenia bardzo wysokich kosztów najmu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawą prawną jej rozpoznania jest art. 154 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 529 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., który stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie z art. 154 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu tego wynika, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Ustawodawca formułuje zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W niniejszej sprawie skarżący spełnił wskazany w art. 154 § 1 p.p.s.a. warunek dopuszczalności wniesienia przedmiotowej skargi na niewykonanie wyroku, czyniąc to skierowanym do organu pisemnym wezwaniem z dnia 9 sierpnia 2022 r., czemu zresztą organ administracji nie zaprzecza. Przystępując natomiast do oceny, czy Wojewoda pozostawał w bezczynności w wykonaniu prawomocnego wyroku, w pierwszej kolejności trzeba wskazać na poglądy wyrażone w literaturze prawa i orzecznictwie sądowym, dotyczące wykładni art. 154 p.p.s.a., które skład orzekający w pełni podziela. Podkreśla się tam (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018), że środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. W konsekwencji, niewykonanie wyroku oznacza pozostawanie przez organ w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (vide: wyrok NSA z 30.05.2001 r., sygn. akt II SA 2015/00). Niewykonaniem wyroku jest również sytuacja, gdy rozstrzygnięcie organu – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24.05.2017 r., sygn. akt III SA/Łd 278/17). Wyjaśniając jednak podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie wyjaśnić należy w pierwszej kolejności, że dwukrotnie skarżący składał do tutejszego sądu skargi na bezczynność organu. Pierwszy wyrok w sprawie skarżącego wydany został w dniu 16 stycznia 2020 r. w sprawie o sygnaturze akt II SAB/Wr 116/19, w którym to Sąd zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy. Wyznaczony przez Sąd tym wyrokiem termin upływał w dniu 25 maja 2020 r. Wojewoda Dolnośląski w wyznaczonym terminie pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania. Jednakże skarżący nie godząc się z takim stanowiskiem organu, wywiódł ponaglenie na taki rodzaj załatwienia sprawy i w konsekwencji skargę do sądu. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest bowiem rodzajem bezczynności i jedyną możliwością poddania go kontroli sądowej jest skarga do sądu na bezczynność. Skarga ta została rozpoznana przez tutejszy sąd w sprawie o sygnaturze akt I SAB/Wr 119/20, wyrokiem z dnia 4 grudnia 2020 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę Sąd wyjaśnił, że: "Z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem aktu administracyjnego. Organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania mimo, że nie zachodziły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., pozostaje w bezczynności. Art. 64 § 2 k.p.a. obejmuje wyłącznie formalne braki pisma, inne niż wskazane w § 1, do których, stosownie do treści art. 63 § 2 i 3 k.p.a., należą: określenie żądania, podpis strony, jeżeli działa przez pełnomocnika - dołączenie pełnomocnictwa oraz wymagania wskazane w przepisach szczególnych. Innymi słowy, art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie tego rodzaju formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie temu pismu (wnioskowi) biegu. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego czy prawnego sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą bezczynnością, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Jak wynika z akt sprawy odpis prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w sprawie o sygn. III SAB/Wr 1165/19 z 16 stycznia 2020 r. został doręczony organowi w dniu 11 lutego 2020 r. Pismem z 13 marca 2020 r. Skarżący przedłożył: nową aktualną umowę o pracę, załącznik nr 1, odpis KRS, umowę spółki pracodawcy, rozporządzenie ministra pracy i polityki społecznej, kopię świadectwa ukończenia szkoły policealnej, odpis wyroku WSA we Wrocławiu, numer konta bankowego. " Oznacza to, że wyrokiem z dnia 4 grudnia 2020 r. I SAB/Wr 119/20 Sąd unicestwił skutki pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania uznając, że zostało ono podjęte niesłusznie. Według Sądu skarżący uzupełnił wszystkie braki formalne wymagane przepisami prawa, co uniemożliwiało pozostawienie go bez rozpoznania. Wojewoda Dolnośląski od wyroku tego nie złożył skargi kasacyjnej. Skoro więc w sprawie o sygnaturze akt I SAB/Wr 119/22 Sąd uznał, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania było wadliwe i zobowiązał wniosek skarżącego z dnia 27 marca 2019 r. rozpoznać w terminie 30 dnia od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, to oznacza to, że w terminie do dnia 6 maja 2021 r. roku Wojewoda Dolnośląski zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Z odpowiedzi na skargę złożoną w niniejszej sprawie wynika, że wniosek skarżącego nie tylko nie został rozpoznany, ale że przez ponad rok od otrzymania odpisu orzeczenia wraz z uzasadnieniem, organ nie zapoznał się z treścią jego uzasadnienia i nadal uważa, że sprawa skarżącego została załatwiona. Organ pozostawał w mylnym i bezpodstawnie przyjętym przekonaniu, że załatwił sprawę, podczas gdy takie stanowisko możliwe było tylko do dnia wyrokowania, tj do dnia 4 grudnia 2020 r., albowiem w dniu tym Sąd orzekł, że pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania było wadliwe. Od dnia 6 maja 2020 r. natomiast Wojewoda Dolnośląski pozostaje w bezczynności w wykonaniu wskazanego w sentencji orzeczenia zobowiązującego organ do załatwienia wniosku. Takiego zaniechania organu nie sposób interpretować inaczej jak ignorowanie prawomocnego wyroku. Wskazanie przez sąd administracyjny w trybie art. 149 p.p.s.a. terminu załatwienia sprawy jest bowiem elementem wyroku. Żaden przepis k.p.a. czy p.p.s.a. nie nadaje organowi kompetencji do ingerowania i zmiany prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego przez przedłużenie terminu procedowania w sprawie. W niniejszej sprawie bezczynność organu jest tym bardziej rażąca, że zarówno z odpowiedzi na skargę jak i pisma procesowego złożonego w dniu 19 stycznia 2023 r. w którym organ (pomimo celowego wypożyczenia akt z Sądu) wynika, że organ nigdy nie zapoznał się z motywami wyroku I SAB/Wr . Biorąc zatem pod uwagę okoliczności dotyczące niniejszej sprawy, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 1000 złotych będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy po przesłaniu mu prawomocnego wyroku, a jednocześnie spełni wystarczająco represyjną funkcję. W związku z tym Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku na podstawie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. W ocenie Sądu, bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 in fine p.p.s.a.), o czym orzekł w pkt II sentencji wyroku. Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę fakt, że mimo wskazanego przez WSA terminu na załatwienie sprawy, a co więcej, pomimo dysponowania aktami pozwalającymi na wydanie decyzji, organ do dnia rozpoznania niniejszej sprawy ewidentnie nie znał treści wyroku i uzasadnienia I SAB/Wr 119/20, co świadczy o kwalifikowanym naruszeniu przez Wojewodę przepisów art. 153 i art. 170 p.p.s.a., a także art. 8 § 1 k.p.a. – zasady zaufania do organów administracji publicznej oraz szybkości postępowania z art. 12 § 1 k.p.a. Sedno sprawy dotyczyło bowiem rozpoznania wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wydany w sprawie wyrok nie zmotywował organu. Okoliczności te przesądzają o tym, że bezczynność Wojewody ma charakter rażący. Przepis art. 154 § 7 p.p.s.a. w przypadku wyroku uwzględniającego skargę na niewykonanie wyroku przydaje sądowi kompetencję przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Brzmienie przepisu wskazuje na fakultatywność działania sądu uzależnioną od każdorazowej oceny danego przypadku. Zatem sąd, uwzględniając skargę, może, lecz nie musi, przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Podkreślić też trzeba, że suma pieniężna jako taka, z punktu widzenia skarżącego pełni rolę rekompensaty za niedogodność spowodowaną przewlekłością postępowania, jednocześnie dla organu ma charakter represyjno-dyscyplinujący. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, skarżący w sposób bardzo przekonujący wykazał; zarówno materialne jak i niematerialne niedogodności spowodowane brakiem rozpoznania wniosku. Oczywiście Sąd nie przesądza czy wniosek skarżącego złożony w 2019 r. załatwiony będzie pozytywnie, niemniej jednak brak jego rozpoznania uniemożliwia również złożenie kolejnego, co zmusza stronę do wyjazdów w celu uzyskiwania rocznej wizy co generuje koszty i inne problemy. Z tego powodu Sąd zdecydował o przyznaniu skarżącemu kwoty 2000 zł. O kosztach postępowania (pkt IV sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się: wpis sądowy kwocie 200 zł.