II SAB/Wr 526/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 24 października 2024 r. sprawy ze skargi M. B. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania polskiego dokumentu podróży I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; I. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 200 (słownie: dwieście) złotych; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Skargą z dnia 23 kwietnia 2024 r. M. B. (dalej: strona, skarżący), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej: organ, Wojewoda) przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania polskiego dokumentu podróży. Zarzucając organowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu, wniesiono o: 1/ zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt, 2/ dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 3/ przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a., 4/ zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz z akt administracyjnych, wnioskiem z dnia 11 października 2023 r. (data wpływu do organu: 13 października 2023 r.) strona zwróciła się o wydanie polskiego dokumentu podróży. W dniu 19 lutego 2024 r. skarżący złożył do organu ponaglenie. W treści skargi wskazano nadto, że skarżący jest rezydentem i utracił paszport [...], natomiast przedłużanie trwającego postępowania w sprawie o wydanie polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca w Polsce narusza swobodę poruszania się skarżącego oraz utrudnia załatwianie jakichkolwiek czynności życia codziennego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że sprawa nie sprowadza się jedynie do wygenerowania i wydania dokumentu podróży, ponieważ wniosek zawiera braki formalne, o których uzupełnienie strona została wezwana za pośrednictwem organu w dniu 21 maja 2024 r. i dopiero po ich uzupełnieniu organ będzie mógł rozpoznać sprawę merytorycznie. Wskazano przy tym, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania Wojewody w przedmiocie wydania polskiego dokumentu podróży. Poprzedzona została ponagleniem z dnia 19 lutego 2024 r. (data wpływu do organu), tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. Przystępując do rozpoznania skargi zaznaczyć najpierw należy, że zainicjowana nią kontrola sądowa dokonywana jest na dzień jej wniesienia. W konsekwencji, Sąd bada zasadność skargi uwzględniając głównie stan prawny obowiązujący do dnia wniesienia skargi. Według tego stanu prawnego przewlekłość – podobnie jak bezczynność – zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.). Bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Wspólną cechą obu pojęć jest to, że określają one stan zaniechania organu, w wyniku którego konkretna sprawa administracyjna nie została załatwiona w terminie. Skoro jednak ustawodawca obok skargi na bezczynność organu wyodrębnił skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, to należy uznać, że przewlekłość postępowania jest innym typem naruszenia zasady szybkości postępowania niż niezałatwienie sprawy w terminie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt I OSK 346/17, dostępne w CBOSA). O ile bezczynność można sprowadzić do braku jednej czynności organu w postaci "wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa", to przewlekłość oznacza taki stan, w którym sprawa administracyjna jest rozpoznawana ponad rozsądny i wymagany dla jej załatwienia czas (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2225/14, dostępne w CBOSA). W orzecznictwie wypracowano stanowisko, że przewlekle prowadzi postępowanie organ, który działa w sposób nieefektywny podejmując czynności pozorne, powodujące, że formalnie nie jest bezczynny, ale takie, które wykraczają ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Oznacza to również opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 21/19 i powołane tam orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – dostępne w CBOSA). Oceniając działanie organów w tym kontekście uwzględnić trzeba, że zobowiązane są one do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Specyfika postępowania w przedmiocie wydania polskiego dokumentu podróży, w myśl art. 229 ust. 1 w zw. z art. 226 pkt 2 oraz art. 231 ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 519 z późn. zm., dalej: ustawa o cudzoziemcach) wymaga w pierwszej kolejności złożenia przez cudzoziemca wniosku o wydanie takiego dokumentu na formularzu, wraz ze stosownymi załącznikami. Zgodnie z art. 231 ust. 1ww. ustawy wniosek o wydanie dokumentów, o których mowa w art. 226 (w tym polskiego dokumentu podróży), składa się na formularzu zawierającym: 1/ dane cudzoziemca lub informacje, o których mowa w art. 13, 2/ dane cudzoziemca lub informacje, o których mowa w art. 13, dotyczące objętych wnioskiem dzieci i innych osób wpisanych do dokumentu podróży - w przypadku wniosku o wydanie lub wymianę polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca albo o wydanie tymczasowego polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca, 3/ adres zameldowania na pobyt stały lub pobyt czasowy trwający ponad 2 miesiące. Cudzoziemiec, składając wniosek, o którym mowa w ust. 1, przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do wniosku aktualne fotografie swoją i osób objętych wnioskiem oraz dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych i okoliczności podanych we wniosku (ust. 2). W szczególnie uzasadnionym przypadku, gdy cudzoziemiec nie posiada lub nie ma możliwości uzyskania dokumentu podróży, zamiast ważnego dokumentu podróży dopuszcza się przedstawienie innego dokumentu potwierdzającego tożsamość cudzoziemca (ust. 3). W myśl zaś art. 252 ustawy o cudzoziemcach polski dokument podróży dla cudzoziemca wydaje się cudzoziemcowi, który utracił swój dokument podróży albo którego dokument podróży uległ zniszczeniu bądź utracił ważność, a nie jest możliwe otrzymanie przez cudzoziemca nowego dokumentu podróży, gdy cudzoziemcowi udzielono: 1/ zezwolenia na pobyt stały, 2/ zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, 2a/ zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 186 ust. 1 pkt 9, 3/ ochrony uzupełniającej, 4/ zgody na pobyt ze względów humanitarnych. Przepisy ustawy o cudzoziemcach nie wskazują w jakim terminie Wojewoda wydaje polski dokument podróży, jednak nie oznacza to, że czynność taka nie podlega żadnym ograniczeniom czasowym. Działanie organu administracji publicznej bez zbędnej zwłoki stanowi bowiem elementarny standard w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji). Wskazują na to wprost regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego, w których przyjęto zasadę, według której organy mają działać "bez zbędnej zwłoki" (art. 35 § 1 k.p.a.). Z art. 12 § 1 k.p.a. wynika zaś powinność podejmowania przez organy administracji publicznej działania wnikliwego i szybkiego. Według § 2 tego przepisu sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zważywszy więc, że przepisy ustawy o cudzoziemcach nie określają terminów rozpatrzenia wniosków o wydanie dokumentów, o których mowa w art. 226 tej ustawy, w tym polskiego dokumentu podróży, należy w tym zakresie przyjąć terminy ogólne dla załatwienia sprawy, wynikające z przytoczonych wcześniej przepisów k.p.a. Nieskomplikowany charakter niniejszej sprawy przesądza o tym, że termin ten powinien wynosić – co do zasady – miesiąc. W realiach badanej sprawy skarżący złożył wniosek o wydanie polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca w dniu 13 października 2023 r. (data wpływy do organu). Z akt sprawy wynika, że pierwszą czynność w postaci wezwania strony do przedłożenia dodatkowego dokumentu – ważnego dokumentu podróży, organ podjął w dniu 21 maja 2024 r. czyli po upływie miesiąca od dnia wniesienia skargi i po upływie siedmiu miesięcy od dnia złożenia wniosku. Do tego czasu, mimo złożenia ponaglenia w dniu 19 lutego 2024 r., organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Przez ponad sześć miesięcy organ nie przejawiał zatem żadnego zainteresowania wnioskiem i nie podejmował czynności procesowych, pomimo, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. powinien rozpatrzyć go, jak wskazano wyżej, w ciągu miesiąca od jego wpływu, tj. do dnia 13 listopada 2023 r. Postępowanie w niniejszej sprawie bezsprzecznie prowadzone było zbyt długo, a nadto w sposób nieefektywny i niesprawny. Z powyższych powodów Sąd uznał, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania jest w niniejszej sprawie uzasadniony. W ocenie Sądu stwierdzona przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Kwalifikowaną formą bezczynności lub przewlekłości będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Może być to zatem tylko taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym stanowić rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 659/23, dostępne w CBOSA). Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest więc stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Przyjmuje się także, że oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Przyjmuje się także, że kryterium, które pozwala na zakwalifikowanie bezczynności/przewlekłości organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 września 2024 r., sygn. akt I OSK 661/24, dostępne w CBOSA). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Na ocenę tę niewątpliwie ma wpływ nieskomplikowany charakter sprawy, brak potrzeby prowadzenia czasochłonnego postępowania oraz fakt, że organ przez ponad sześć miesięcy wykazał się całkowitym brakiem aktywności. Dopiero wniesienie skargi zmobilizowało Wojewodę do podjęcia czynności procesowych. Jednak do dnia orzekania przez Sąd, brak ze strony organu informacji o tym, że wniosek skarżącego został załatwiony. Natomiast braki kadrowe nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczność ta wiąże się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19, dostępne CBOSA). Z tych też względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła przewlekłość oraz, że miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku). Skoro zaś, jak wcześniej wskazano, do dnia wyrokowania nie zostało wykazane, że sprawa została załatwiona w formie prawem przewidzianej – wobec braku czynności załatwiającej wniosek – zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni, liczonym od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). W konsekwencji przedstawionej wyżej oceny stanu przewlekłości, korzystając z uprawnienia przyznanego art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 200 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z powyższą regulacją, sąd może bowiem orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową Sądu. Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy. Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Zważywszy na tę funkcję, Sąd orzekł o przyznaniu stronie skarżącej wskazanej w sentencji orzeczenia sumy pieniężnej. W tym aspekcie wzięto pod rozwagę uciążliwości związane z normalnym funkcjonowaniem i załatwianiem czynności życia codziennego, w tym możliwością swobodnego przemieszczania się w ruchu transgranicznym i stresem wywołanym brakiem jakiejkolwiek reakcji organu na złożony wniosek i oczekiwaniem na rozpoznanie sprawy. Sąd uwzględnił ponadto niedogodności, jakie niezałatwienie sprawy wywołało w egzystencji skarżącego i potraktował sumę jako swoistą represję względem organu. Środek ten stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, z uwagi na groźbę konieczności wydatkowania określonej kwoty ze środków publicznych na rzecz strony postępowania, a tym samym wzmacnia gwarancję terminowego załatwiania spraw, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być ono natomiast swego rodzaju rekompensatą za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 868/23 oraz cytowane tam orzecznictwo, dostępne w CBOSA). Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Jednocześnie Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, a oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd nie uwzględnił żądania strony co do wysokości sumy, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że zasądzona kwota jest adekwatna i wystarczająca w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, jak i dolegliwości, z jakimi trzeba się zmagać, nie posiadając odpowiedniego dokumentu podróży. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organu administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.