I OSK 732/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 7 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej żądań sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego Piotra Niczyporuka i Karola Kiczki o wyłączenie od orzekania w sprawie ze skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 428/21 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 15 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości postanawia: oddalić żądania sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego Piotra Niczyporuka i Karola Kiczki o wyłączenie od orzekania w sprawie o sygn. akt I OSK 732/22. VS UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 428/21 oddalił skargę J. D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 15 kwietnia 2021 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając m.in. naruszenie art. 183 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". W ocenie strony skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albowiem sędzia sprawozdawca Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Magdalena Dobek-Rak została powołana na stanowisko sędziego na mocy postanowienia Prezydenta RP z dnia 1 grudnia 2021 r. na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 27 października 2020 r., natomiast zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 11 października 2021 r. sygn. akt I GOK 15/18) Krajowa Rada Sądownictwa w obecnym składzie nie daje gwarancji niezależności i niezawisłości sędziowskiej. Następnie w dniu 13 lutego 2023 r. do akt sprawy wpłynął wniosek skarżącego kasacyjnie zawierający żądanie stwierdzenia braku wymogów niezawisłości i bezstronności przez sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego Piotra Niczyporuka oraz Karola Kiczki, a także sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Anny Wesołowskiej delegowanego do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Postanowieniem z dnia 23 lutego 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił ww. wniosek z uwagi na niespełnienie wymagań z art. 5a § 5 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.u.s.a.". W dniu 7 marca 2023 r. sędziowie Naczelnego Sądu Administracyjnego Piotr Niczyporuk i Karol Kiczka złożyli żądania o wyłączenie ich ze składu orzekającego w niniejszej sprawie, wskazując że w skardze kasacyjnej postawiono zaskarżonemu wyrokowi zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. z uwagi na to, że w składzie orzekającym Sądu I instancji była sędzia powołana na to stanowisko na wniosek KRS ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 3). Mając zatem na względzie, że również oni zostali powołani na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. to w celu zapewnienia "pełnej realizacji wszystkich wymaganych standardów postępowania sądowego oraz poczucia sprawiedliwości strony skarżącej" wnieśli o wyłączenie ich ze składu orzekającego w sprawie I OSK 732/22. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Żądania sędziów o wyłączenie nie zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że żądania sędziego NSA Piotra Niczyporuka i sędziego NSA Karola Kiczki o wyłączenie od orzekania w niniejszej sprawie zostały złożone w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy tej ustawy dotyczące wyłączenia sędziego (art. 18-24 P.p.s.a.) przewidują wyłączenie sędziego od rozpoznania sprawy z mocy samej ustawy (art. 18 P.p.s.a.) oraz wyłączenie przez sąd - na żądanie sędziego lub na wniosek strony jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie (art. 19 P.p.s.a.). Na mocy art. 193 P.p.s.a. przepisy te mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 września 2023 r. sygn. akt III OSK 2613/21 przepis art. 19 P.p.s.a. odnosi się do sytuacji, w której konkretne okoliczności danego postępowania przemawiają za uznaniem, że w rozpatrywanej sprawie możliwe jest zagrożenie bezstronności i obiektywizmu orzekania. O wyłączeniu sędziego nie może decydować subiektywne przekonanie o jego stronniczości i niesprawiedliwości, zaś wniosek o wyłączenie na podstawie przepisu art. 19 P.p.s.a. powinien odwoływać się do zobiektywizowanych przesłanek, tak aby wątpliwość co do bezstronności sędziego mogła zostać uznana za mającą realne podstawy. Zgodnie z przyjętą w procedurze sądowoadministracyjnej koncepcją, do katalogu przesłanek względnych wyłączenia sędziego należą przesłanki wynikające z konkretnych okoliczności danego postępowania, podlegające właśnie z tego względu elastycznej ocenie, która może prowadzić do stwierdzenia, że występują podstawy wyłączenia sędziego, z uwagi na zagrożenie bezstronności i obiektywizmu orzekania. Jednocześnie wyłączenie na podstawie tego przepisu powinno odwoływać się do zobiektywizowanych przesłanek, tak aby wątpliwość co do bezstronności sędziego mogła zostać uznana za mającą realne podstawy. Nie wystarcza do zastosowania wskazanego przepisu występowanie u strony podejrzenia, co do braku bezstronności sędziego, czy subiektywne przekonanie strony, co do negatywnego nastawienia sędziego do strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 538/17, LEX nr 2508334, a także postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt II OZ 40/15, LEX nr 1640591 oraz z dnia 9 grudnia 2021 r. sygn. akt III OZ 1215/21). W świetle judykatury wniosek o wyłączenie sędziego może być uzasadniony nie tylko wówczas, gdy sędzia może nie być bezstronny, ale także we wszelkich sytuacjach, "które mogłyby prowadzić do powstania, o ile nie u samej strony (na co wskazuje orzecznictwo), to co najmniej u obiektywnego, zewnętrznego obserwatora uzasadnionych wątpliwości co do bezstronności sędziego" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt SK 53/04, OTK-A 2005, nr 11, poz. 134). Z treści art. 19 P.p.s.a. wynika, że żądanie sędziego dotyczące jego wyłączenia od orzekania w danej sprawie powinno wskazywać na istnienie okoliczności mogących wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Treść tego przepisu zawiera wyrażenia nieostre, wieloznaczne, mogące obejmować wiele różnorodnych stanów faktycznych. Dlatego też w sprawach, w których podstawą wyłączenia jest art. 19 P.p.s.a., rola sądu jest trudniejsza, gdyż do sądu należy nie tylko zbadanie, czy występują przyczyny (podstawy) wyłączenia, ale także czy z punktu widzenia doświadczenia życiowego przytoczone okoliczności mogą budzić wątpliwości co do bezstronności sędziego i uzasadniać jego wyłączenie (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 września 1994 r. sygn. akt I PO 10/94, OSNP 1995/4, poz. 56). Wyłączenie oparte na podstawie art. 19 P.p.s.a. poddane jest także innym rygorom, gdy z inicjatywą wyłączenia występuje sędzia i innym, gdy z taką inicjatywą występuje strona. Różnicę tę sygnalizuje przede wszystkim art. 19 P.p.s.a., który przewiduje różne formy dla wyrażenia woli przez sędziego i przez stronę. Mianowicie sędzia zgłasza "żądanie" wyłączenia od rozpoznania sprawy, natomiast strona – "wniosek". Poza tym w myśl art. 20 P.p.s.a. wniosek o wyłączenie sędziego, zgłoszony przez stronę, powinien zawierać "przyczyny uprawdopodobniające" wyłączenie (§ 1 i § 2), natomiast zgodnie z art. 21 P.p.s.a. po stronie sędziego istnieje jedynie obowiązek "zawiadomienia" o zachodzącej "podstawie wyłączenia". Wskazane różnice terminologiczne pozwalają zatem na spostrzeżenie, że z woli ustawodawcy wniosek strony został poddany surowszym wymaganiom niż wniosek ("żądanie") sędziego. W okolicznościach niniejszej sprawy sędziowie Naczelnego Sądu Administracyjnego Piotr Niczyporuk oraz Karol Kiczka zgłosili żądania wyłączenia od orzekania w sprawie ze skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 428/21, wskazując że w skardze kasacyjnej postawiono zaskarżonemu wyrokowi zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. z uwagi na to, że w składzie orzekającym Sądu I instancji była sędzia powołana na to stanowisko na wniosek KRS ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw. Oceniając przedmiotowe żądania, zwrócić należy uwagę na odrębność proceduralną dwóch instytucji określonych w art. 19 P.p.s.a. oraz art. 5a P.u.s.a. W każdym postępowaniu sądowym obowiązuje zasada braku konkurencyjności środków ochrony prawnej, określana, jako zasada jednotorowości obrony swych praw. Oznacza ona, że określonemu podmiotowi znajdującemu się w danej sytuacji procesowej przysługuje tylko jeden środek prawny. Jak zwracano uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w aktualnym stanie prawnym ustawodawca przewidział dwie bardzo podobne instytucje prawne, które w sposób prewencyjny umożliwiają kontrolę bezstronności sędziego. Instytucje te różnią się zarówno zakresem przedmiotowym, jak i procedurą stosowania. W konsekwencji takich regulacji unormowania te powinny być stosowane w odmiennych okolicznościach. Ustawodawca, dostosowując się do powyższej zasady, przyznał podmiotom uprawnionym prawo składania wniosku o wyłączenie sędziego na podstawie art. 19 P.p.s.a. w przypadku braku bezstronności sędziego wynikającej z powiązania z podmiotami lub przedmiotem postępowania. Natomiast w sytuacji kwestionowania niezawisłości i bezstronności sędziego na skutek okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowaniu po powołaniu przyznano uprawnienie do składania wniosku w trybie art. 5a P.u.s.a. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2023 r. sygn. akt I GZ 111/23 i I GZ 112/23). W rezultacie, w aktualnym stanie prawnym nie istnieje podstawa do wyłączenia sędziego w trybie art. 19 P.p.s.a. z uwagi na to, że strona w środku zaskarżenia od orzeczenia Sądu I instancji stawia zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podnosząc że w składzie orzekającym Sądu I instancji była sędzia powołana na to stanowisko na wniosek KRS ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, a sędziowie wyznaczeni do rozpoznania tego środka zaskarżenia również zostali powołani na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. Nie można jednakże wykluczyć, że żądanie takie podlegałoby uwzględnieniu w sytuacji gdyby sędzia, powołany na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r., wystąpił z żądaniem, o którym mowa w art. 19 P.p.s.a. w sprawie dotyczącej badania spełnienia przez innego sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności, o której mowa w art. 5a P.u.s.a. Z art. 5a § 1 p.u.s.a. wynika, że badanie spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego lub sędziego delegowanego do pełnienia obowiązków sędziego w sądzie administracyjnym wymogów niezawisłości i bezstronności powinno zostać przeprowadzone z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i z uwzględnieniem jego postępowania po powołaniu. Te dwa czynniki powinny być ocenione pod kątem tego, czy w okolicznościach sprawy, w której sędzia ma orzekać, z uwzględnieniem charakteru tej sprawy oraz z uwzględnieniem okoliczności dotyczących strony postępowania (z wyjątkiem organu administracji) standard niezawisłości lub bezstronności może być naruszony. Oznacza to, że przy ocenie zachowania standardu niezawisłości i bezstronności należy oprzeć się m.in. na okolicznościach towarzyszących powołaniu sędziego, a zatem orzekanie o spełnieniu przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności w oparciu o stwierdzenie, że dany sędzia został powołany na wniosek KRS ukształtowanej przepisami ustawy o KRS z 2017 r. przez sędziego, który również został powołany na podstawie ww. przepisów doprowadziłoby do orzekania w postępowaniu uregulowanym w art. 5a P.u.s.a. przez sędziego, który znajduje się niejako w podobnej sytuacji jak sędzia, którego niezawisłość lub bezstronność jest podważana. Jednakże jak wyjaśnił szczegółowo Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 3 kwietnia 2023 r. sygn. akt I FPS 3/22 zakres przedmiotowy normy o której mowa w art. 19 P.p.s.a. i art. 5a P.u.s.a. jest rozłączny. Oparcie zatem żądania wyłączenia sędziów od rozpoznawania skargi kasacyjnej, w której postawiono zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. z uwagi na to, że w składzie orzekającym Sądu I instancji była sędzia powołana na to stanowisko na wniosek KRS ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw tylko na twierdzeniu powołania ich w tym samym trybie, nie są zasadne. Nie jest to bowiem okoliczność objęta dyspozycją art. 19 P.p.s.a. Może być ona badana wyłącznie w trybie art. 5a P.u.s.a., przy czym, sama w sobie nie uprawnia do wyłączenia sędziego od rozpoznawania sprawy. Okoliczności tej bowiem muszą jeszcze towarzyszyć inne związane z powołaniem konkretnego sędziego i jego postępowaniem po powołaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejsze żądana, zgłoszona w nich okoliczność, że sędziowie Naczelnego Sądu Administracyjnego wylosowani do składu do rozpoznania skargi kasacyjnej, w której postawiono zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. z uwagi na to, że w składzie orzekającym Sądu I instancji orzekał sędzia powołany na to stanowisko na wniosek KRS ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, przy czym oni również zostali powołani na wniosek tzw. nowej KRS, nie stanowi zatem samoistnej przyczyny powodującej wątpliwości co do ich bezstronności. Jak wielokrotnie zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny nie do zaakceptowania byłaby interpretacja, w myśl której sędzia powołany na wniosek tzw. nowej KRS nie posiada przymiotu bezstronności niezbędnego do orzekania w każdej sprawie dotyczącej statusu sędziego sądu administracyjnego. Nie stanowi wystarczających podstaw do uwzględnienia zgłoszonego wniosku okoliczność powołania sędziego na wniosek nowej KRS, gdyż nie opiera się ona na okolicznościach związanych z indywidualną oceną zachowania sędziego lub jego związku ze stronami postępowania (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1917/18, z dnia 23 września 2022 r. sygn. akt III OZ 474/22, z dnia 20 marca 2023 r. sygn. akt III FSK 2646/21 i III FSK 3128/21 oraz z dnia 10 maja 2023 r. sygn. akt I FSK 846/20). Wątpliwości co do bezstronności sędziego muszą mieć charakter realny, a nie potencjalny. Przyjęcie, że sędzia powołany na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa w składzie wynikającym z art. 9a ustawy nowelizującej ustawę o KRS nie posiada przymiotu bezstronności niezbędnego do orzekania we wszelkich sprawach, które mogą skutkować zakwestionowaniem statusu prawnego lub bezstronności innych sędziów, byłoby równoznaczne z pominięciem wymogu odniesienia zagrożenia bezstronności i obiektywizmu orzekania do okoliczności konkretnej sprawy podlegającej rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Dodatkowo, wskazując na rotę ślubowania składaną przy powołaniu sędziego (art. 66 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych, Dz. U. z 2018 r. poz. 23, ze zm. w zw. z art. 49 P.u.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę, że sam akt powołania sędziego przez Prezydenta RP na wniosek nowej KRS, nie uprawnia do twierdzenia, że sędzia ten, rozpoznając środki zaskarżenia od orzeczeń wydanych przez sędziów powołanych w tym samym trybie, może podważyć zaufanie do sądownictwa administracyjnego w Polsce (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt III OZ 28/23 i III OZ 29/23). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 19 w zw. z art. 22 § 1 i 2 oraz art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.