I SA/Wa 2990/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) sędzia WSA Łukasz Trochym asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z.P. na postanowienie Wojewody M. z dnia 21 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 września 2022 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz Z.P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Postanowieniem z 21 października 2022 r. nr 567/22 Wojewoda Mazowiecki, po rozpoznaniu zażalenia Z. P., utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 14 września 2022 r. nr 384/SD/2022 o odmowie podjęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] ozn. hip. "[...] hip. [...] dawny nr [...] nr rej. hip. [...] działka zwana "[...]" o pow. [...] m2. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z 2 października 2013 r. Z. P. wystąpiła o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] ozn. hip. "[...] dawny nr [...] nr rej. hip. [...] działka zwana "[...]" o pow. [...] m2. Postanowieniem z 16 stycznia 2018 r. nr 13/SD/2018 Prezydent m. st. Warszawy zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość ozn. hip. "[...] dawny nr [...] nr rej. hip. [...] działka zwana "[...]" o pow. [...] m2 do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosków z 27 lutego 2017 r. złożonych przez Z. P. i I. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 1980 r., nr [...], o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną jako [...] dawny nr [...], nr rej. hip. [...]o pow. [...] m2 oraz [...] kwietnia 1980 r., nr [...], o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną jako [...] dawny nr [...], nr rej. hip. - [...] o pow. [...] m2. Pismem z 6 grudnia 2021 r. Z. P. wniosła o podjęcie postępowania o ustalenie odszkodowania zawieszonego postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. Postanowieniem z 14 września 2022 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił podjęcia przedmiotowego postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Z. P. zarzucając mu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy rozpatrzenie wniosku odszkodowawczego nie jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego oraz brak wskazania konkretnej podstawy prawnej zawieszenia postępowania w części objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem. Postanowieniem z 21 października 2022 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 14 września 2022 r.. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 97 § 2 k.p.a. i wskazał, że na gruncie niniejszej sprawy organ odwoławczy posiada kompetencje do oceny czy prawidłowo uznał organ pierwszej instancji, że wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania nie uzasadnił spełnienia warunków do jego podjęcia ustalonych w postanowieniu o zawieszeniu. Organ przywołał stan faktyczny sprawy i podniósł, że przyczyną zawieszenia postępowania o ustalenie odszkodowania było zagadnienie wstępne w postaci zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosków z 27 lutego 2017 r. i 3 kwietnia 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 1980 r. Wojewoda podniósł, że sprawy zainicjowane powyższymi wnioskami zostały rozstrzygnięte w pierwszej instancji przez Wojewodę Mazowieckiego. Decyzją z 19 listopada 2020 r. nr 4134/2020 Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z [...] kwietnia 1980 r., nr [...], zaś decyzją z 7 grudnia 2021 r. Minister Rozwoju i Technologii uchylił powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego i umorzył postępowanie pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z kolei zawiadomieniem z 15 października 2020 r. Wojewoda Mazowiecki przekazał Ministrowi Rozwoju, Pracy i Technologii do rozpatrzenia zgodnie z właściwością wniosek Z. P. z 3 kwietnia 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z [...] kwietnia 1980 r., nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z aktualnymi informacjami pozostającymi w jego posiadaniu Minister Rozwoju i Technologii nie dostarczył organowi pierwszej instancji w sprawie nadzorczej zakończonej decyzją z 19 listopada 2020 r. nr 4134/2020 prawomocnej decyzji z 7 grudnia 2021 r., którą uchylił ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego i umorzył postępowanie nadzorcze przed organem pierwszej instancji. Jednocześnie w aktach Wojewody Mazowieckiego o sygn. [...], jak również w aktach Prezydenta m. st. Warszawy brak jest ostatecznego rozstrzygnięcia Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] kwietnia 1980 r., nr [...], w której to sprawie wniosek o wszczęcie postępowania Wojewoda Mazowiecki przekazał Ministrowi Rozwoju, Pracy i Technologii do rozpatrzenia zgodnie z właściwością zawiadomieniem z 15 października 2020 r. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo organ pierwszej instancji odmówił podjęcia postępowania o ustalenie odszkodowania zawieszonego postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. Nie ustała bowiem przyczyna zawieszenia postępowania, to jest w sprawie nie zapadły prawomocne decyzje w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] kwietnia 1980 r., nr [...] oraz [...] kwietnia 1980 r., nr [...]. Wojewoda podkreślił przy tym, że zawarte w zażaleniu zarzuty Z. P. dotyczące prawidłowości zawieszenia w dniu [...] stycznia 2018 r. postępowania o ustalenie odszkodowania oraz toku prowadzonego postępowania odszkodowawczego nie należą do przedmiotu badania w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji nie mogły zostać wzięte pod merytoryczną rozwagę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożyła Z. P. zarzucając organowi odwoławczemu zignorowanie podniesionego w zażaleniu zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zawieszenie postępowania w przypadku gdy rozpatrzenie wniosku skarżącej o przyznanie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość [...] nie jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia rzekomego "zagadnienia wstępnego" w postaci rozpoznania innej sprawy. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i rozważenie możliwości uchylenia, na podstawie art. 135 p.p.s.a., poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, a także postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z [...] stycznia 2018 r. o zawieszeniu postępowania i nakazanie merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku skarżącej. Ponadto, wniosła o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z 10 maja 2023 r. skarżąca odniosła się do odpowiedzi organu na skargę oraz podtrzymała dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegało postanowienie Wojewody Mazowieckiego, którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z 14 września 2022 r. o odmowie podjęcia zawieszonego postanowieniem Prezydenta m. st. Warszawy z 16 stycznia 2018 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania zainicjowanego wnioskiem Z. P. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], ozn. hip. "[...] dawny nr [...] nr rej. hip. [...] działka zwana "[...]" o pow. [...] m2, do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosków z 27 lutego 2017 r. i 3 kwietnia 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 1980 r., nr [...], o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną jako [...] nr hip. [...] dawny nr [...], nr rej. hip. - [...] o pow. [...] m2 oraz decyzji Urzędu Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 1980 r., nr [...], o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną jako [...] nr hip. [...] dawny nr [...], nr rej. hip. - [...] o pow. [...] m2. Powodem odmowy podjęcia zawieszonego postępowania było uznanie przez organy, że nie ustała przyczyna jego zawieszenia, gdyż nie zapadły prawomocne decyzje w sprawach nadzorczych dotyczących powyższych decyzji Urzędu Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 1980 r. W szczególności organy podniosły, że w sprawie nadzorczej dotyczącej decyzji Urzędu Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 1980 r. nr [...], zakończonej decyzją Wojewody Mazowieckiego nr 4134/2020 z 19 listopada 2020 r., Minister Rozwoju i Technologii nie dostarczył prawomocnej decyzji z 7 grudnia 2021 r., którą uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył w całości postępowanie przed tym organem. Ponadto, organy wskazały, że w aktach sprawy brak jest ostatecznego rozstrzygnięcia Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie nadzorczej dotyczącej decyzji Urzędu Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 1980 r., nr [...], w której to sprawie wniosek o wszczęcie postępowania Wojewoda Mazowiecki przekazał Ministrowi Rozwoju, Pracy i Technologii zawiadomieniem z 15 października 2020 r. do rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Jednocześnie w zaskarżonym postanowieniu Wojewoda Mazowiecki podkreślił, że podniesione przez skarżącą zarzuty dotyczące zasadności zawieszenia postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. postępowania o ustalenie odszkodowania oraz toku prowadzonego postępowania odszkodowawczego nie należą do przedmiotu badania w niniejszej sprawie i dlatego organ nie może ich objąć swoją oceną. Z powyższego wynika, że rozpoznając wniosek skarżącej o podjęcie zawieszonego postępowania o ustalenie odszkodowania organy zbadały wyłącznie czy ustała przyczyna zawieszenia tego postępowania, to jest czy zapadły prawomocne decyzje w sprawach nadzorczych dotyczących decyzji Urzędu Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 1980 r. Swoją analizą i oceną organy nie objęły natomiast zasadności przyczyn zawieszenia postępowania o ustalenie odszkodowania uznając, że kwestia ta nie podlega badaniu organów w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, zasadnie podnosi skarżąca, że powyższe działanie organów w sposób istotny naruszyło obowiązki wynikające z art. 97 § 2 k.p.a. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że użyte przez ustawodawcę w treści powołanego przepisu pojęcie "ustąpienia przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania" wymaga dalszej analizy organu. Art. 97 § 2 k.p.a. ma bowiem, co do istoty, takie samo znaczenie (funkcję) jak analogiczny art. 128 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) czy art. 180 ustawy z 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1805). Na tle tego ostatniego przepisu w orzecznictwie Sądu Najwyższego wielokrotnie formułowano pogląd, że obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania istnieje także wówczas, gdy okaże się, że nie istniała przesłanka, na podstawie której postępowanie zostało zawieszone (np. uchwała Sądu Najwyższego z 25 lutego 1985 r. sygn. akt III CZP 86/84 - OSNC 1985, Nr 11, poz. 168). To stanowisko akceptowano również w postępowaniu sądowoadministracyjnym na tle art. 128 p.p.s.a. (por. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 128). Z uwagi na fakt, że treść normatywna art. 180 Kodeksu postępowania cywilnego oraz art. 128 p.p.s.a. odpowiada treści normatywnej art. 97 § 2 k.p.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie dostrzeżono, że skoro organ administracji ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania (art. 97 § 2 k.p.a.), to tym bardziej ma taki obowiązek, gdy w rzeczywistości nie było powodów do zawieszenia (por. wyroki NSA z: 19 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1375/08, Lex 529884, 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1028/09; 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK, 626/11, Lex 898083, 7 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1477/10, Lex 965913, 20 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2092/10, Lex 1138068, 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 186/11, Lex 1219077, 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 626/11, Lex nr 1252130, 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 723/15, Lex 1794944 i 13 października 2017 r., sygn. akt II GSK 115/16, Lex 2395800, a także K. Wojciechowska w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2017, s. 723, nb 56). Sądy podkreślały, że za powyższą wykładnią przemawia wzgląd na zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.) i zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Za każdym bowiem razem właściwy organ administracji obowiązany jest ocenić nie tylko to czy przyczyna zawieszenia ustała, lecz także obowiązany jest podjąć postępowanie wówczas, gdy wbrew swemu postanowieniu dojdzie do wniosku, że przyczyna taka w ogóle nie istniała, a postanowienie o zawieszeniu postępowania oparte było na błędzie co do stanu faktycznego, bądź na błędzie prawnym (tak: orzeczenie Sądu Najwyższego z 7 października 1955 r., IV CZ 185/55, PiP 1957/3/649; postanowienie Sądu Najwyższego z 3 marca 1977 r., I CZ 20/77, OSNC 1977/12/238, z glosą S. Dalki, Palestra 1978/7/105 i J. Klimowicza PiP 1978/12/131 oraz uchwała Sądu Najwyższego z 25 lutego 1985 r., III CZP 86/84, OSNC 1985/11/168). Podsumowując, organ administracji ma obowiązek, na podstawie art. 97 § 2 k.p.a., podjąć zawieszone postępowanie nie tylko w razie ustania przyczyny zawieszenia, ale także wówczas, gdy okaże się, że przesłanka z powodu której postępowanie zostało zawieszone w rzeczywistości nie istniała (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 626/11, Lex nr 1252130). Powyższy pogląd sąd w składzie orzekającym w całości podziela. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji stanęły na stanowisku, że na skutek wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania nie jest możliwe ponowne badanie przesłanek zawieszenia postępowania. Takie rozumowanie Sąd uznaje za wadliwe na gruncie art. 97 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie konieczna jest ocena, czy przesłanki, które doprowadziły organ pierwszej instancji do zawieszenia postępowania w rzeczywistości okazały się zasadne, to jest czy w sprawie zaistniało zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiące przeszkodę do prowadzenia zainicjowanego wnioskiem skarżącej postępowania o ustalenie odszkodowania. Takiej oceny organy obu instancji nie przeprowadziły na gruncie art. 97 § 2 k.p.a. wadliwie uznając, że kwestie te w niniejszej sprawie nie należą do przedmiotu ich badania. Z tych przyczyn konieczne stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji w celu właściwego rozpoznania wniosku skarżącej o podjęcie zawieszonego postępowania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) orzekł jak w pkt 1 sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 powołanej ustawy, który to przepis dopuszcza zastosowanie powyższego trybu jeśli przedmiotem skargi jest, między innymi, postanowienie kończące postępowanie.