II OSK 1177/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1292/22 w sprawie ze skargi Wójta Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 19 sierpnia 2022 r. nr P-II.4131.2.203.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie odwołania Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury i Wypoczynku w W. oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 lutego 2023 r., II SA/Rz 1292/22, oddalił skargę Wójta Gminy W. (dalej Wójt) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego (dalej Wojewoda) z 19 sierpnia 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie odwołania Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury i Wypoczynku w W. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych: Zarządzeniem z 17 maja 2022 r. (dalej Zarządzenie) Wójt odwołał M. S. ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury i Wypoczynku w W. z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków, ze skutkiem natychmiastowym. Jednocześnie Wójt zastrzegł, że odwołanie jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy bez zachowania okresu wypowiedzenia, a samo Zarządzenie weszło w życie z dniem podpisania. Wojewoda zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność Zarządzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina W. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił powyższą skargę. Sąd stwierdził, że Wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze przed upływem 30 dni licząc od dnia doręczenia Zarządzenia, co pozwoliło temu organowi stwierdzić nieważność zarządzenia organu samorządu gminnego – art. 93 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t.Dz.U.2023.40; dalej u.s.g.). Sąd wskazał, że według Gminy naruszenie przez Wojewodę art. 91 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 u.s.g. miało polegać na stwierdzeniu nieważności Zarządzenia po upływie 30 dni od dnia jego doręczenia. Wyjaśniając kiedy rozpoczął bieg termin o jakim mowa w art. 91 ust. 1 zdanie drugie u.s.g. WSA podał, iż z przedłożonych akt sprawy wynika, że w dniu 15 czerwca 2022 r. do Podkarpackiego Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek M. S. o stwierdzenie nieważności Zarządzenia. Do tego wniosku załączono kopię Zarządzenia. W opinii Sądu w tym dniu nie nastąpiło doręczenie dokumentu urzędowego, jakim jest zarządzenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o odwołaniu dyrektora instytucji kultury, czyli aktu podejmowanego na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g., art. 15 ust. 1 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (j.t. Dz.U.2020.194). Tym samym Wojewoda nie naruszył art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g. w zakresie wyznaczonego w nim terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność aktu organu samorządu gminnego. W ocenie Sądu, dzień 15 czerwca 2022 r., jako dzień wpływu do Wojewody wyłącznie kopii kwestionowanego Zarządzenia, nie mógł zostać uznany za datę wszczęcia postępowania nadzorczego. Bieg terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego rozpoczął się bowiem 21 lipca 2022 r., czyli w dniu przekazania przez Wójta kopii przedmiotowego Zarządzenia opatrzonego pieczęcią radcy prawnego. Na rozprawie przed WSA fachowy pełnomocnik Gminy na pytanie Sądu czy załączona do pisma Wójta kopia Zarządzenia z 17 maja 2022 r. jest dokumentem urzędowym, odpowiedział twierdząco. Bieg terminu na wydanie rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność rozpoczął się dnia 21 lipca 2022 r., zaś rozstrzygnięcie nadzorcze wydano 19 sierpnia 2022 r. – zatem uczyniono to w terminie. Wojewoda nie dopuścił się naruszenia 30-dniowego terminu do zakwestionowania w trybie nadzorczym aktu Wójta. W konsekwencji tych ustaleń nie powstała dla organu nadzoru przeszkoda do wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność, o jakiej mowa w art. 93 ust. 1 u.s.g. Odnosząc się do meritum sprawy Sąd stwierdził, że Wojewoda nie naruszył art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz.U.2022. 1526; dalej u.s.p.). Regulacja ta miała zastosowanie w sprawie odwołania M. S. ze stanowiska Dyrektora, bowiem jak wynika z treści Zaświadczenia Przewodniczącego Powiatowej Komisji Wyborczej w R. z dnia 13 listopada 2018 r. M. S. został wybrany w wyborach, które odbyły się dnia 21 października 2018 r. radnym powiatu r. Sąd uznał, że Wójt zobowiązany był przed wydaniem zarządzenia o odwołaniu M. S. ze stanowiska, do uzyskania zgody Rady Powiatu R., zaś brak takiego wystąpienia prowadzącego do uzyskania zgody rzutuje negatywnie na proces odwołania ze stanowiska gminnej jednostki organizacyjnej. WSA zgodził się z oceną Wojewody, iż rozwiązanie stosunku pracy radnego z pominięciem obowiązku uzyskania zgody rady powiatu nosi cechy istotnego naruszenia porządku prawnego. Taki charakter ma bowiem uchybienie przepisom proceduralnym wymagającym przed podjęciem aktu uzyskania zgody innego organu administracji. W opinii Sądu, podane w skardze okoliczności nie mają jakiekolwiek wpływu na ocenę uchybienia Wójta. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w dniu 15 czerwca 2022 r. wraz z wpłynięciem do Podkarpackiego Urzędu Wojewódzkiego kopii Zarządzenia nie nastąpiło doręczenie dokumentu urzędowego jakim jest Zarządzenie, a tym samym nie doszło do naruszenia przez Wojewodę wskazanego w art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g. terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność aktu organu samorządu terytorialnego w sytuacji gdy Wojewoda otrzymał dnia 15 czerwca 2022 r. pełną treść Zarządzenia Wójta z 17 maja 2022 r. w sprawie odwołania Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury i Wypoczynku w W. - tj. wraz z uzasadnieniem stanowiącym załącznik do Zarządzenia, a w takim przypadku jako datę wszczęcia postępowania nadzorczego należy traktować dzień faktycznego doręczenia zarządzenia organowi nadzoru, niezależnie od tego, kto owego doręczenia dokonał i w jakiej formie, a tym samym organu nadzoru uchybił 30-dniowemu terminowi na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, 2) art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż tylko oryginał aktu lub potwierdzona za zgodność kserokopia będą stanowić dokument urzędowy, na podstawie którego organ nadzoru dokonuje oceny jego legalności w sytuacji gdy treść otrzymanego przez organ nadzoru dnia 15 czerwca 2022 r. Zarządzenia była pełna - tj. wraz z uzasadnieniem stanowiącym załącznik do zarządzenia - i znana organowi nadzoru, a żaden przepis nie nakazuje obowiązku przedkładania organowi nadzoru zarządzeń niestanowiących aktów prawa miejscowego jakim było zarządzenie Wójta ani też przedkładania takich zarządzeń w formie oryginału aktu lub potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii, 3) art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że trzydziestodniowy termin, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., rozpoczyna bieg od dnia doręczenia organowi nadzoru oryginału zarządzenia lub potwierdzonego za zgodność z oryginałem takiego zarządzenia i rozpoczynał się w przedmiotowym przypadku w dniu 21 lipca 2022 r. czyli w dniu przekazania przez Wójta kopii Zarządzenia opatrzonego pieczęcią radcy prawnego w sytuacji gdy organ nadzoru dnia 15 czerwca 2022 r. znał pełną treść Zarządzenia wraz z uzasadnieniem, a żaden przepis nie nakazuje przedkładania organowi nadzoru zarządzeń niestanowiących aktów prawa miejscowego jakim było zarządzenie Wójta ani też przedkładania takich zarządzeń w formie oryginału aktu lub potwierdzonej za zgodność z oryginałem jego kserokopii, a tym samym bieg trzydziestodniowego terminu rozpoczął się w dniu 15 czerwca 2022 r., 4) art. 93 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie powstała dla organu nadzoru przeszkoda do wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność o jakiej mowa w ww. przepisie w sytuacji gdy organ nadzoru nie mógł we własnym zakresie stwierdzić nieważności aktu, bowiem wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., 5) art. 22 ust. 2 u.s.p., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Wojewoda nie dopuścił się naruszenia ww. przepisu w sytuacji gdy przyczyną odwołania dyrektora jednostki nie były zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego powiatu r. mandatu, z powodu których rada powiatu odmawia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, 6) art. 22 ust. 2 u.s.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że rozwiązanie stosunku pracy z pominięciem obowiązku uzyskania zgody rady powiatu narusza prawo w sytuacji gdy przyczyną odwołania dyrektora jednostki nie były zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego powiatu r. mandatu, z powodu których rada powiatu odmawia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do dwóch problemów spornych. Pierwszy z nich – wynikający z treści zarzutów 1-4 – dotyczy tego, czy trzydziestodniowy termin, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., rozpoczyna bieg od dnia doręczenia organowi nadzoru oryginału zarządzenia lub potwierdzonego za zgodność z oryginałem takiego zarządzenia, czy może rozpocząć bieg w chwili doręczenia kopii takiego zarządzenia, bez potwierdzenia jej zgodności z oryginałem. Drugi – zawarty w zarzutach 5 i 6 – sprowadza się do tego, czy przyczyną odwołania dyrektora jednostki muszą być zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego powiatu. Odnosząc się do pierwszego z tych problemów stwierdzić należy, iż stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że bieg powyższego terminu może rozpocząć się w chwili doręczenia kopii zarządzenia, bez potwierdzenia jej zgodności z oryginałem, nie jest prawidłowe. Stosownie do art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g., o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Doręczenie Wojewodzie niepotwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii zarządzenia nie jest wystarczające do przyjęcia, że organowi nadzoru to zarządzenie doręczono w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Kopia taka nie daje bowiem pewności, że jej treść jest zgodna z oryginałem. Konieczne jest zatem doręczenie oryginału lub potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii takiego zarządzenia. W przeciwnym razie nie można uznać, by zarządzenie zostało wojewodzie doręczone. Dopóki kontrolowane zarządzenie nie zostało doręczone wojewodzie, dopóty nie rozpoczął biegu termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2010 r., I OSK 1059/09, LEX nr 594863). Ujęte w punktach 1-4 skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 93 ust. 1 u.s.g. nie znalazły w tej sytuacji usprawiedliwionych podstaw. Nie są też trafne zawarte w punktach 5 i 6 skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 22 ust. 2 u.s.p. Zgodnie z tym unormowaniem, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Z treści tego przepisu wynika, że w sytuacji, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, to rada powiatu musi odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Natomiast jeżeli podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, to rada powiatu nie musi – chociaż może – odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W obu tych przypadkach uzyskanie stanowiska rady jest obligatoryjne. Stosownie zatem do art. 22 ust. 2 u.s.p. rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem, niezależnie od tego, co jest przyczyną rozwiązania stosunku pracy. Zawarte w tym przepisie rozróżnienie na zdarzenia związane i niezwiązane z wykonywaniem przez radnego mandatu skutkuje jedynie tym, że jeżeli przyczyną rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego mandatu, to rada powiatu jest zobligowana do odmowy zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym i nie może zająć innego stanowiska, a jeżeli przyczyną taką są inne zdarzenia, to rada powiatu może zająć stanowisko odmienne od odmowy zgody. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.