II SA/Ol 22/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2023 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 20 października 2022 r. nr WIN-II.7843.4.83.2022 w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki w postanowieniu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu J. B. kwotę 100 zł. (sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. UZASADNIENIE Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 14 lipca 2022 r. J. B. (dalej jako: "skarżący") zgłosił Staroście (dalej jako: "starosta") zamiar budowy dwóch budynków rekreacji indywidualnej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] w miejscowości M., gm. P. Postanowieniem z 28 lipca 2022 r. starosta, działając na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej jako: "u.p.b."), nałożył na skarżącego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o ostateczną decyzję ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanej działki – w terminie 7 dni. Pouczono skarżącego, że po upływie terminu zostanie wniesiony sprzeciw. W postanowieniu tym w sentencji i w uzasadnieniu wskazano skarżącego jako inwestora i zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku. Natomiast w komparycji postanowienia jako dokonującego zgłoszenia wymieniono inny podmiot. Postanowieniem z 3 sierpnia 2022 r. starosta z urzędu sprostował powyższą omyłkę. Sprecyzowano, że dokonującym zgłoszenia jest J. B. Jako podstawę prawną wydania postanowienia starosta wskazał art. 113 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a."). Oba postanowienia doręczone zostały skarżącemu tego samego dnia, tj. 16 sierpnia 2021 r. W pierwszym postanowieniu starosta pouczył skarżącego, że na postanowienie nie przysługuje zażalenie i strona może je skarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Natomiast w postanowieniu prostującym omyłkę wskazał, że na postanowienie to przysługuje zażalenie do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Skarżący wywiódł zażalenie na postanowienie dotyczące sprostowania omyłki. Podniósł, że zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego. Do momentu wniesienia sprzeciwu nie jest wdrażane k.p.a. Do tego czasu zgłoszenie załatwiane jest według reguł określonych w prawie budowlanym. Wskazał, że postanowienie o sprostowaniu omyłki wydane zostało na błędnej podstawie prawnej (art. 113 § 1 k.p.a.). Postanowienie to powinno być wydane na podstawie prawa budowlanego. Dlatego wniósł o uchylenie tego postanowienia. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, zaskarżonym postanowieniem z 20 października 2022 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski utrzymał w mocy postanowienie starosty z 3 sierpnia 2022 r. Wyjaśnił, że ustawodawca nie określił w ustawie Prawo budowlane autonomicznych wymogów konstrukcyjnych, jak i zasad proceduralnych, dotyczących procesowej formy nałożenia na inwestora obowiązku uzupełnienia dokumentów, wskazując jedynie, że ma przyjąć ono formę postanowienia. Oznacza to, że w przypadku, w którym zachodzi konieczność nałożenia obowiązku, to pomimo braku formalnego zainicjowania postępowania administracyjnego, do wydanego postanowienia stosowane będą zasady wynikające z ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Jest to konieczne, albowiem ustawa Prawo budowlane nie wprowadza szeregu regulacji niezbędnych do właściwego zastosowania przywołanej powyżej normy prawnej (np. nie reguluje odrębnie konstrukcji prawnej postanowienia, zasad jego wydawania, doręczania ect.) W związku z tym, do wydanego na gruncie art. 30 ust. 5c u.p.b. postanowienia zastosowanie znajdą również zasady prostowania błędów rachunkowych i pisarskich (art. 113 w związku z art. 126 k.p.a.). W skardze skarżący podtrzymał stanowisko i argumenty podniesione w zażaleniu. Dodał, że jeżeli inny podmiot wskazany został jako dokonujący zgłoszenia, to całe postanowienie o nałożeniu obowiązku powinno dotyczyć zgłoszenia tego podmiotu. A sytuacja, że postanowienie to dotyczy zgłoszenia skarżącego powinna być uznana za karygodny, niedopuszczalny błąd, który powinien zostać usunięty przez zmianę tego postanowienia lub jego uchylenie i wydanie w jego miejsce nowego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie. Zauważył, że fakt, iż strona nie zgadza się z przyjętym przez organy sposobem rozstrzygnięcia sprawy nie oznacza, że rozstrzygnięcia zapadły w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny, a tym samym, że naruszają przepisy u.p.b. oraz innych ustaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych, poddanych kognicji tego Sądu jest możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Kwestionowane skargą postanowienie nie należy do żadnej z wyżej wymienionych zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działania administracji publicznej. Dlatego też przedmiotowa skarga nie może podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, iż przedmiotem skargi mogą być tylko postanowienia, na które przysługuje zażalenie albo kończące postępowanie, albo rozstrzygające sprawę co do istoty. W świetle tego przepisu skarga jest niedopuszczalna, gdy postanowienie jest niezaskarżalne. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, że na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 k.p.a.). Analogicznie przyjmuje się w przypadku postępowań prowadzonych na podstawie przepisów szczególnych, do których nie mają zastosowania wprost przepisy k.p.a. Jeżeli organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w oparciu o przepisy odrębnie regulujące tryb postępowania w danej dziedzinie i wydaje postanowienie w oparciu o takie przepisy, to z przepisów tych musi wynikać wprost, czy postanowienie podlega zaskarżeniu. Takie ukształtowanie prawa do wniesienia zażalenia wynika z charakteru postanowienia, które w zasadzie nie załatwia sprawy, lecz dotyczy samego postępowania w sprawie. Dlatego nie ma tu znaczenia wola podmiotu dotkniętego postanowieniem. Prawo do zażalenia wynika z elementu obiektywnego w postaci istnienia normy prawnej przewidującej takie uprawnienie. Obie strony zgodnie wskazują, że przed wydaniem decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia budowy nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowisko to jest ugruntowane w judykaturze i nie budzi wątpliwości. Milczenie organu, czyli niewniesienie sprzeciwu w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych objętych zgłoszeniem (art. 30 ust. 5 u.p.b.). Dlatego przed wydaniem decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie dopiero od wydania decyzji o sprzeciwie. Decyzję tę organ wydaje w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu, gdy w wyniku oceny zamierzenia inwestycyjnego ustali wystąpienie ustawowych przesłanek do wniesienia sprzeciwu (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 1971/14, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W związku z tym, przy rozpatrywaniu zgłoszenia budowy, do momentu wydania decyzji o sprzeciwie (art. 30 ust. 6 u.p.b.), nie mogą mieć zastosowania przepisy k.p.a. W tym sensie, że do tego czasu przepisy k.p.a. nie mogą stanowić podstawy działania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Dlatego słusznie skarżący podnosił, że art. 113 § 1 k.p.a. nie mógł stanowić podstawy zaskarżonego postanowienia. Nie oznacza to jednak, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł sprostować postanowienia o obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Błędne wskazanie podstawy prawnej nie mogło przesądzić o charakterze tego postanowienia, tj. uznania, że jest to postanowienie zaskarżalne. Decydujące znaczenie ma przedmiot postępowania i przepisy mające w sprawie zastosowanie. Te zaś nie zezwalają na wydawanie w toku rozpatrywania zgłoszenia zamiaru budowy jakichkolwiek zaskarżalnych postanowień. W wyroku z 12 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 10/22, publ. CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że sam fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia, o ile rzeczywiście istnieje podstawa prawna do działania organów (por. też wyrok NSA z 8 listopada 2016 r., I OSK 723/16, LEX nr 2169833). Wniosek ten należy adekwatnie odnieść do postanowień. Zwrócić uwagę można w tym zakresie na treść art. 123 § 1 i 2 k.p.a. Przepisy te stanowią, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przyjmuje się na tle tych unormowań, że co do zasady wydanie postanowienia wymaga podstawy prawnej, a więc przepisu, który w sposób wyraźny wprowadza wymóg rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach procesowych podmiotów postępowania. Orzecznictwo i doktryna dopuszczają jednakże wydawanie postanowień przez organ administracji publicznej także w sytuacjach, gdy brak wyraźnego przepisu upoważniającego do wydania postanowienia. Według J. Borkowskiego (Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, wyd. 7 C.H.BECK 2005, s. 554): "...gdy przepisy wprost nie stanowią o obowiązku wydania postanowienia z charakteru danej czynności wynikać będzie, że powinna być rozstrzygnięta postanowieniem, które może być w pewnym stopniu odformalizowane. Elementem kwalifikującym daną kwestię procesową jako rozstrzyganą postanowieniem będzie to, że dokonanie czynności procesowej, jej treść lub zakres, wymagają aktu woli organu administracyjnego". Takie postanowienia można zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.). Uznać należy, że przy rozpatrywaniu zgłoszenia budowy organ orzekający może się posiłkować odpowiednio rozwiązaniami ukształtowanymi w k.p.a., przyjmując je za wzór postępowania, skoro przepisy szczególne milczą w pewnych kwestiach proceduralnych, wypracowanych już na gruncie k.p.a. Nie można bowiem twierdzić, czego świadomość ma również skarżący, domagając się wydania postanowienia o sprostowaniu w trybie u.p.b., a nie na podstawie k.p.a., że skoro przepisy szczególne nie normują pewnych sytuacji, to organ ma zablokowane działanie w tym względzie. Zasadnie organ odwoławczy dostrzegł, że ustawa Prawo budowlane nie wprowadza szeregu regulacji niezbędnych do właściwego zastosowania art. 30 ust. 5c u.p.b. (np. nie reguluje odrębnie konstrukcji prawnej postanowienia, zasad jego wydawania, doręczania ect.). Przepisy u.p.b. nie określają elementów postanowienia wydawanego w trybie art. 30 ust. 5c u.p.b. Powszechnie za wzór uznawana jest w tym względzie treść art. 107 k.p.a., określająca jakie elementy powinno zawierać rozstrzygnięcie administracyjne. Za wzór w kwestiach nieuregulowanych w odrębnych przepisach może być też traktowana ogólna norma zawarta w art. 126 k.p.a. Przepis ten stanowi, że do postanowień stosuje się odpowiednio wymienione tam przepisy, w tym art. 113 § 1 i 2 k.p.a., regulujący kwestię sprostowania w drodze postanowienia oczywistych omyłek, na które przysługuje zażalenie. Przepisu tego nie można było jednak stosować wprost w przedmiotowym postępowaniu, jak już wyjaśniono powyżej. Dopuszczając możliwość sprostowania postanowień wydawanych na podstawie art. 30 ust. 5c u.p.b., nie można pomijać bowiem specyfiki procedury dokonywania zgłoszenia budowy. Podkreślić jeszcze raz trzeba, że na etapie rozpatrywania zgłoszenia nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a. i przepisy u.p.b. nie przewidują na tym etapie wydawania jakichkolwiek zaskarżalnych postanowień. Jest to związane z biegiem ustawowego terminu do wniesienia sprzeciwu. Dlatego nie można było przyjąć, że na postanowienie o sprostowaniu postanowienia zobowiązującego do uzupełnienia zgłoszenia przysługuje zażalenie, ponieważ jest to kolejne postanowienie wydane w ramach art. 30 ust. 5c u.p.b, a zatem niezaskarżalne. Zasadność wydania niezaskarżalnych postanowień dotyczących obowiązku uzupełnienia zgłoszenia budowy i sprostowania tego postanowienia, a tym samym ich skuteczność będzie można badać ewentualnie po wniesieniu odwołania od decyzji o sprzeciwie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że tylko potwierdzenie prawidłowości wydania postanowienia i niewywiązania się z nałożonego obowiązku może uzasadniać wniesienie sprzeciwu (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2612/16, publ. w CBOSA). Reasumując, stwierdzić należy, że przedmiot zaskarżenia – postanowienie o sprostowaniu omyłki w postanowieniu zobowiązującym do uzupełnienia zgłoszenia – nie jest postanowieniem, na które przysługuje zażalenie. Tym samym nie podlega kontroli sądu administracyjnego z mocy art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Oceny tej nie zmienia błędna treść pouczenia zawarta w zaskarżonym postanowieniu (por. postanowienie NSA z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1900/16, publ. w CBOSA). Dlatego na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargę należało uznać za niedopuszczalną i odrzucić. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.