II SA/Po 162/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi C. sp. z.o.o z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 25 stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę UZASADNIENIE Prezydent Miasta P. decyzją z dnia 8 listopada 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682; dalej: "Prawo budowlane") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu wniosku C. sp. z o.o. z siedzibą w W., odmówił zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 14 października 2002 r., nr [...], znak: [...], obejmującej budowę tymczasowego obiektu budowalnego - wolnostojącego nośnika reklamowego o wymiarach 400 x 1200 cm, usytuowanego w P. przy ul. [...] (dz. nr [...], ark. [...], obręb G.), zmienionej decyzjami z dnia 6 września 2007 r., znak: [...], z dnia 1 października 2010 r., nr [...], znak: [...], z dnia 29 października 2013 r., nr [...], znak: [...] oraz z dnia 8 października 2018 r., nr [...], znak: [...] W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 8 września 2023 r. wpłynął wniosek inwestora o zmianę wskazanej na wstępie decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie zmiany terminu użytkowania tymczasowego nośnika reklamowego i zastąpienie sformułowania: "poprzez określenie, że powyższy obiekt może być nadal użytkowany do dnia wejścia w życie ustaleń przygotowywanej uchwały rady Miasta P., o której mowa w art. 37a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dłużej jednak niż do dnia 30 września 2023 r." sformułowaniem: "poprzez określenie, że powyższy obiekt może być nadal użytkowany po dniu wejścia w życie uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 11 lipca 2023 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń na terenie P. (Dz. Urz. Woj. W. . 7054 z 21.07.2023) nie dłużej jednak niż do dnia 30 września 2028 r." W kontekście powyższego organ I instancji wyjaśnił, że obowiązujący przepis art. 37a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977), upoważnił radę gminy do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków usytuowania tablic i urządzeń reklamowych, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowalnych, z jakich mogą być wykonane. Na tej podstawie w dniu 11 lipca 2023 r. Rada Miasta P. przyjęła uchwałę w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń na terenie P. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 17 lipca 2023 r., poz. 7054; dalej: "uchwała krajobrazowa"), która obowiązuje od dnia 5 sierpnia 2023 r. Nieruchomość przy ulicy [...] w P. (dz. nr [...], ark. [...], obręb G.) znajduje się na obszarze zurbanizowanym Z1, wskazanym w załączniku nr [...] do wspomnianej uchwały. W § 6 ust. 1 pkt 2 lit. s uchwały wskazano, że dopuszcza się tablice reklamowe i urządzenia reklamowe w formie billboardów w wersji I i II usytuowanych prostopadle do osi jezdni, położonych wzdłuż dróg głównych ruchu pieszego oraz głównych, o minimum dwóch pasach ruchu w każdym kierunku, z wyłączeniem odcinków dróg przebiegających przez tereny parków oraz skwerów, w odległości nie większej niż 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni w odległości nie mniejszej niż: 10 m od pnia drzewa, 1 m od ogrodzenia, 10 m od budynku, 25 m od niskiego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, 100 m od budynku lub obszaru indywidualnie wpisanego do rejestru zabytków, 200 m od sąsiedniego billboardu, położonego wzdłuż tej samej strony drogi, 30 m od pylonu w rozmiarze 3 lub 4, położonego wzdłuż tej samej strony drogi, 30 m od słupa reklamowego. W uchwale wskazano przy tym, że "przez billboard należy rozmieć wolno stojące urządzenie reklamowe połączone trwale z gruntem, o jedno- lub dwustronnej powierzchni ekspozycji reklamy na wspólnej konstrukcji nośnej w układzie poziomym, o wysokości sytuowania dolnej krawędzi powierzchni ekspozycji reklamy nie mniejszej niż 2,2 m, dopuszczone w następujących wersjach: wersja I - o pojedynczej powierzchni ekspozycji reklamy od 6 m2 do 9 m2 i wysokości urządzenia nie większej niż 6 m; wersja II - o pojedynczej powierzchni ekspozycji reklamy od 17 m2 do 18 m2 i wysokości urządzenia nie większej niż 10 m, co wynika z § 2 ust. 2 uchwały. Zdaniem organu I instancji wnioskowany billboard nie spełnia warunków zapisanych w uchwale krajobrazowej, albowiem znajduje się w mniejszej odległości niż 10 m od pnia drzewa, w odległości mniejszej niż 200 m po tej samej stronie drogi sąsiaduje z innymi billboardami oraz przekracza dopuszczalną powierzchnię ekspozycji reklamy (powierzchnia wnioskowanego billboardu wynosi 48 m2). Dodatkowo organ I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolnostojące maszty antenowe. W rozpoznawanej sprawie pierwotna decyzja określała termin użytkowania tymczasowego nośnika reklamowego na 5 lat (do 14 października 2007 r.), następnie przedłużono ją o kolejne lata i ostatecznie do dnia 30 września 2023 r. Kolejne przedłużenia zmieniałyby charakter obiektu i w istocie nie byłby to już obiekt tymczasowy. Nie można mówić bowiem o tymczasowości w sytuacji, gdy obiekt stoi od kilkudziesięciu lat (od 2002 r.), tym bardziej że przedmiotowy obiekt jest trwale związany z gruntem (posiada trwały fundament). W odwołaniu z dnia 24 listopada 2023 r. do Wojewody C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 § K.p.a. oraz § 10 ust. 1 uchwały krajobrazowej. W uzasadnieniu odwołująca wskazała, że organ I instancji w treści zaskarżonej decyzji nie wskazał, na podstawie jakich dowodów uznał, że nośnik reklamowy znajduje się w mniejszej odległości niż 10 m od pnia drzewa i w mniejszej odległości niż 200 m po tej samej stronie drogi od innych billboardów., czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Zdaniem odwołującej organ I instancji winien był przeprowadzić dowód z opinii biegłego w celu ustalenia odległości nośnika reklamowego od obiektów, o których mowa w § 6 ust. 1 pkt 2 lit. s uchwały krajobrazowej. Odwołująca wskazała także, że organ I instancji pominął § 10 ust. 1 uchwały krajobrazowej, zgodnie z którym dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z jej przepisami ustala się termin dostosowania do zasad i warunków określonych w uchwale na 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Niewątpliwie nośnik reklamowy posadowiony został leganie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, a zatem organ powinien umożliwić jego dalsze funkcjonowanie przynajmniej do końca okresu dostosowawczego, tj. 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Wojewoda decyzją z dnia 25 stycznia 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że dla właściwej oceny sprawy kluczowe znaczenie mają parametry spornego nośnika reklamowego oraz dotychczasowy okres jego użytkowania. Z dokumentacji projektowej wynika, że jego ekran ma wymiary 12 x 4 m (czyli 48 m2), a słup, na którym ten ekran został umieszczony, ma wysokość 8,5 m. Fundament pod ten nośnik zaprojektowano w postaci prostokątnej stopy żelbetowej o wymiarach 4,5 x 4,5 x 1,10 m. Zdaniem organu odwoławczego zrealizowany i użytkowany przez ponad 20 lat tak duży obiekt już dawno zatracił charakter tymczasowości i inwestor, chcąc dalej legalnie realizować podobną inwestycję, powinien wystąpić o pozwolenie na budowę obiektu, który nie będzie miał charakteru tymczasowego, tym bardziej, że realizacja obiektów o podobnych parametrach musi być zawsze trwale związana z gruntem, co przeczy definicji tymczasowych obiektów budowlanych zawartej w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Wobec czego podjęte rozstrzygnięcie przez Prezydenta Miasta P. ma oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że rozważania organu I instancji o zgodności inwestycji z ustaleniami uchwały krajobrazowe są przedwczesne, albowiem dopiero w momencie wystąpienia przez inwestora o pozwolenie na realizację nowego zamierzenia zasadne byłoby dokonanie oceny dopuszczalności takiej inwestycji. Końcowo organ odwoławczy podkreślił, że w podstawie prawnej decyzji organ I instancji zasadnie odwołał się do art. 36a Prawa budowlanego, który dotyczy warunków wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Za niezasadne organ odwoławczy uznał natomiast powołanie się na art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, który dotyczy procedury usuwania nieprawidłowości, której organ nie zastosował. Pismem z dnia 23 lutego 2024 r. C. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wskazaną powyżej decyzję Wojewody, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ustalenia odległości nośnika reklamowego od obiektów, o których mowa w § 6 ust. 1 pkt 2 lit. s uchwały krajobrazowej. Ponadto organ odwoławczy całkowicie pominął fakt, że termin użytkowania nośnika reklamowego był już kilkukrotnie wydłużany na podstawie decyzji z dnia 6 września 2007 r., 1 października 2010 r., 29 października 2013 r. i 8 października 2018 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Kontroli Sądu poddano decyzję Wojewody z dnia 25 stycznia 2024 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 8 listopada 2023 r., nr [...], o odmowie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 14 października 2002 r., nr [...], znak: [...], obejmującej budowę tymczasowego obiektu budowalnego - wolnostojącego nośnika reklamowego o wymiarach 400x1200 cm, usytuowanego w P. przy ul. [...] (dz. nr [...], ark. [...], obręb G.), zmienionej decyzjami z dnia 6 września 2007 r., znak: [...], z dnia 1 października 2010 r., nr [...], znak: [...], z dnia 29 października 2013 r., nr [...], znak: [...] oraz z dnia 8 października 2018 r., nr [...], znak: [...] Materialnoprawną podstawę zaskarżonych w sprawie decyzji stanowi art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Z art. 36 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 lit. b Prawa budowlanego wynika przy tym, że w przypadku pozwolenia na budowę dotyczącego tymczasowych obiektów budowlanych organ określa w pozwoleniu czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych oraz terminy ich rozbiórki. W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się zmiany innych warunków pozwolenia na budowę, tj. daty użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego. Wniosek dotyczył więc zmiany rozstrzygnięcia zawartego w pozwoleniu na budowę, które nie odnosiło się bezpośrednio do procesu budowlanego, lecz okresu użytkowania wzniesionego tymczasowego obiektu budowlanego. Co do zasady przyjmuje się, że tryb opisany w art. 36a Prawa budowlanego dotyczy robót niezrealizowanych, co uniemożliwia wnioskowanie o zmianę pozwolenia na budowę po zakończeniu procesu inwestycyjnego. Niemniej jednak w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, podzielany przez Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że jeżeli w pozwoleniu na budowę określono czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych i termin ich rozbiórki, możliwe jest w stosunku do tych elementów decyzji zmienienie ich na zasadach określonych w 36a Prawa budowlanego, jeśli decyzja nie została wyeliminowana z obrotu, w szczególności nie została zaskarżona jako naruszająca prawo, uchylona, ani też nie wygasła (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 724/16 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest uzależniona od stanu zaawansowania robót budowlanych, ponieważ ich nie dotyczy, wymaga natomiast, aby wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez przedłużenie czasu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego był złożony przed upływem czasu użytkowania takiego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Upływ czasu użytkowania tymczasowego obiektu ustalonego w decyzji o pozwoleniu na budowę rodzi bowiem obowiązek rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2640/14). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że pozwolenie na budowę z dnia 14 października 2002 r. zostało ostatnio zmienione decyzją z dnia 8 października 2018 r. gdzie wskazano, że "obiekt może być nadal użytkowany do dnia wejścia w życie ustaleń przygotowywanej uchwały Rady Miasta P., o której mowa w art. 37a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie dłużej jednak niż do dnia 30 września 2023 r.". Oznacza to, że sporny obiekt tymczasowy mógł być użytkowany do dnia wejścia w życie uchwały krajobrazowej, ale nie później niż do dnia 30 września 2023 r. Jeśli więc ustawa krajobrazowa weszła w życie przed dniem 30 września 2023 r., to obiekt tymczasowy mógł być użytkowany tylko do dnia wejścia w życie uchwały krajobrazowej. Gdyby natomiast uchwała krajobrazowa wchodziła w życie po dniu 30 września 2023 r. lub nie zostałaby do tego dnia podjęta, to obiekt tymczasowy mógł być użytkowany wyłącznie do 30 września 2023 r. Tymczasem w § 12 uchwały krajobrazowej dla Miasta P. z dnia 11 lipca 2023 r. wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Skoro przy tym uchwała została opublikowana w Dz. Urz. Woj. W. . z dnia 21 lipca 2023 r. pod poz. 7054, oznacza to, że uchwała weszła w życie w dniu 5 sierpnia 2023 r. i to do tego dnia sporny tymczasowy obiekt budowlany mógł być użytkowany. Ewentualnie do tego dnia skarżąca winna złożyć wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez przedłużenie czasu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego. Z akt sprawy wynika natomiast, że wniosek został nadany w Urzędzie Pocztowym P. dopiero w dniu 7 września 2023 r. (k. [...] akt [...]), a więc kiedy upłynął już czas użytkowania tymczasowego obiektu ustalonego w decyzji o pozwoleniu na budowę i obowiązek jego rozbiórki stał się wymagalny z mocy prawa. Ponadto Sąd podziela co do zasady argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji Wojewody, iż przedmiotowy nośnik reklamowy utracił charakter obiektu tymczasowego, choć z pewną modyfikacją. Zauważenia wymaga, że zgodnie z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Z powyższego wynika – wbrew temu co wskazał Wojewoda w treści zaskarżonej decyzji – że art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego dopuszcza istnienie tymczasowych obiektów budowlanych, które są trwale połączone z gruntem (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 2436/19). Może być to bowiem obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, który będzie trwale połączony z gruntem. Tym niemniej, słusznie Wojewoda wskazał, że zrealizowany i użytkowany przez ponad 20 lat tak duży obiekt już dawno utracił charakter tymczasowości. Zauważenia wymaga, że pozwolenie na budowę zostało wydane w dniu 14 października 2002 r. i przewidywało czas użytkowania spornego obiektu do dnia 14 października 2007 r. Jednakże skarżąca cztery razy sukcesywnie występowała o zmianę tej decyzji w zakresie czasu użytkowania obiektu – w rezultacie decyzją z dnia 6 września 2007 r. termin ten został przedłużony do dnia 6 września 2010 r., decyzją z dnia 1 października 2010 r. został przedłużony do dnia 30 września 2013 r., decyzją z dnia 29 października 2013 r. został przedłużony do dnia 30 września 2018 r., a decyzją z dnia 8 października 2018 r. został przedłużony do dnia wejścia w życie uchwały krajobrazowej, nie dłużej jednak niż do dnia 30 września 2023 r. Na dzień orzekania przedmiotowy obiekt istnieje nieprzerwanie w tym samym miejscu prawie 22 lata, a zgodnie z treścią wniosku z dnia 7 września 2023 r. skarżąca domagała się przedłużenia terminu aż do dnia 30 września 2028 r., tj. o kolejne 5 lat. W tej sytuacji nie sposób uznawać, aby obiekt ten w dalszym ciągu mógł być kwalifikowany jako tymczasowy obiekt budowlany, który jest przeznaczony wyłącznie do czasowego użytkowania w okresie krótszym niż trwałość techniczna danego obiektu. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), oddalił skargę. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt 1 zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 15 maja 2024 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1327 ze zm.).