II OSK 1291/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Sebastian Juszczak po rozpoznaniu w dniu 10 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 844/23 w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 25 lipca 2023 r. nr WI-III.7821.1.3.2023.EK w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 844/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę "Gminy W. ([...])" na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 25 lipca 2023 r. nr WI-III.7821.1.3.2023.EK. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją Wojewoda uchylił, wydaną na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i 3, art. 11i i art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.; zwanej dalej: specustawą drogową) decyzję Starosty Wejherowskiego z dnia 6 grudnia 2022 r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej - budowę drogi gminnej ul. [...] w W. i odmówił zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. W skardze kasacyjnej Gmina Miasta W. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i przyjęcie, iż skarżąca dąży do realizacji inwestycji polegającej na budowie parkingu (w oparciu o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej), a nie układu drogowego i drogi gminnej, podczas gdy z dokumentacji zawartej w aktach sprawy w sposób jasny i przejrzysty wynika, iż skarżąca planuje zrealizować jednokierunkowy zjazd z drogi wojewódzkiej (na etapie planowania drogi krajowej) przedłużenie ulicy [...] w W. wraz z placem do zawracania oraz infrastrukturą towarzyszącą; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 79a § 1 k.p.a. w związku z art. 11c specustawy drogowej, poprzez uznanie, że organ II instancji poinformował skarżącą Gminę Miasta W. o niespełnionych przesłankach warunkujących wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącej, podczas gdy organ II instancji na żadnym etapie postępowania odwoławczego nie wykonał obowiązku przewidzianego w art. 79a § 1 k.p.a., co z kolei uniemożliwiło skarżącej dokonanie ewentualnych zmian bądź wyjaśnień w zakresie planowanej inwestycji drogowej; 3. art. 11e specustawy drogowej poprzez uznanie, że organ II instancji nie uzależnił wydania decyzji od warunku usunięcia miejsc postojowych, podczas gdy organ II instancji de facto uwarunkował wydanie decyzji od zmiany koncepcji planowanej inwestycji i likwidację miejsc postojowych, podczas gdy ustawa wyraźne zabrania narzucania tego typu warunków, a inne przepisy rangi ustawowej nie przewidują takiego ograniczenia, 4. art. 11g ust. 3 specustawy drogowej poprzez uznanie, że organ II instancji w sposób prawidłowy nie zastosował ww. przepisu, ponieważ zamierzenie inwestycyjne polegało głównie na budowie parkingu podczas gdy planowane miejsca postojowe stanowią tylko i wyłącznie część planowanej inwestycji, a polegać ma ona na realizacji jednokierunkowego zjazdu z drogi wojewódzkiej (na etapie planowania drogi krajowej) przedłużenie ulicy [...] w W. wraz z placem do zawracania oraz infrastrukturą towarzyszącą, a specustawa drogowa w sposób jasny i klarowny określa możliwy zakres orzekania przez organ odwoławczy i zakres ten został przez ten organ naruszony, a następnie zaakceptowany przez WSA w Gdańsku, 5. art. 11a ust. 1, 2 i 2a w zw. z art. 11d ust. 1 oraz art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, poprzez uznanie że dokonana przez organ II instancji odmowa wydania zezwolenia na realizacje inwestycji - pomimo spełnienia wymagań formalnych przez skarżącą Gminę (tj. złożenie kompletnego i prawidłowego wniosku), była prawidłowa podczas gdy przepisy ww. ustawy nie przewidują możliwości dokonania odmowy wydania wnioskowanej decyzji z uwagi na inny pogląd organu w zakresie sposobu realizacji inwestycji, 6. nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku do wszystkich zgłoszonych przez Gminę Miasto W. zarzutów zgłoszonych w skardze na decyzję Wojewody. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina stwierdziła, iż Sąd I instancji podzielił błędny pogląd Wojewody odnośnie motywacji i zakresu planowanej inwestycji, tj. że planowana inwestycja polega na budowie parkingu. Pogląd ten nie jest poparty wnikliwą analizą zebranego w sprawie materiału dowodowego. Skarżąca wyjaśniała zarówno na etapie I jak i II instancji na czym polega inwestycja. Realizacja miejsc postojowych jest tylko wycinkiem całej inwestycji. Ulica [...] (objęta planowaną inwestycją) jest w chwili obecnej publiczną drogą gminną. Co ważne z punktu widzenia planowanej inwestycji ul. [...] charakteryzuje się nieprzelotowym zakończeniem - jest to tzw. "ślepa ulica" bez możliwości zawrócenia, wykręcenia na jej końcu, co znacząco utrudnia poruszanie się po drodze. Brak jest placu do zawracania pojazdów. Teren obejmujący inwestycję jest terenem nieuporządkowanym o nawierzchni gruntowej. Przedmiotowa działka w chwili obecnej służy jako plac do zawracania dla użytkowników i uczestników ruchu na ul. [...]. Dodatkowo na działce tej znajduje się "dziki parking". W art. 1 ust. 1 specustawy drogowej ustawodawca posługuje się szerokim pojęciem "inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Celem przedmiotowej inwestycji jest budowa drogi gminnej ul. [...] wraz infrastrukturą towarzyszącą polegająca na budowie placu do zawracania ul. [...] oraz jednokierunkowego połączenia komunikacyjnego drogi krajowej nr [...] z drogą gminną nr [...] (ul. [...]) tworzących z istniejącym układem drogowym sieć dróg publicznych. Z uwagi na istniejącą infrastrukturę (tj. ogrodzenia, czy budynki) nie ma możliwości poszerzenia istniejącego pasa drogowego. W miejscu gdzie pas drogowy jest szerszy zlokalizowano zatokę postojową z 8 miejscami postojowymi. W obecnym układzie pojazdy zaparkowane wzdłuż ul. [...] uniemożliwiają swobodny przejazd drogą w dwóch kierunkach, przejazd służb (śmieciarek, straży pożarnej), przejazd samochodów dostawczych zaopatrujących okoliczne sklepy, karetki pogotowia. Wpływa to na bezpieczeństwo użytkowników drogi, komfort życia mieszkańców, a także zmniejsza przepustowość drogi. W ramach inwestycji zaprojektowano bezpośrednie połączenie drogi krajowej nr [...] ul. [...] z istniejącą drogą gminną ul. [...], co wpłynie na zwiększenie natężenia ruchu na wąskim odcinku ul. [...]. W celu wyeliminowania przytoczonych wyżej problemów z zaparkowanymi pojazdami wzdłuż istniejącej ul. [...] oraz w celu zapewnienia bezpieczeństwa, przejezdności i przepustowości, a także z uwagi na potrzeby użytkowników przedmiotowej drogi publicznej przy krawędzi projektowanej jezdni drogi gminnej ulicy [...] klasy D i jezdni placu do zawracania zaprojektowano zatoki postojowe ze stanowiskami postojowymi. Zaplanowano budowę łącznie 6 zatok postojowych, 2 zatok postojowych bez wyznaczonych stanowisk postojowych usytuowanych równolegle do krawędzi drogi oraz 4 zatok z wyznaczonymi stanowiskami postojowymi usytuowanymi prostopadle do krawędzi drogi. Ogółem wyznaczonych będzie łącznie siedemdziesiąt osiem stanowisk postojowych, w tym 6 stanowisk postojowych dla osób niepełnosprawnych. Decyzja podejmowana na podstawie przepisów specustawy drogowej ma charakter związany, co oznacza, że organy orzekające w sprawie nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych. To inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji drogi. Przepisy nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i uzasadnienia wyboru przyjętego wariantu. Inwestor nie ma też obowiązku uwzględnienia wszystkich, najczęściej sprzecznych ze sobą, oczekiwań stron i uczestników postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego, stąd wymagają one łącznego omówienia. Wszystkie bowiem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty koncentrują się na próbie podważenia dokonanej przez Sąd I instancji oceny, iż zamierzona przez skarżącą kasacyjnie inwestycja, w kształcie, jaki został przedstawiony we wniosku z 27 listopada 2020 r. - nie mogła być realizowana w trybie przepisów specustawy drogowej. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że w art. 1 ust. 1 specustawy określającym zakres przedmiotowy jej zastosowania wskazano, że ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645, 760, 1193 i 1688), zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach. Specustawa drogowa przewiduje, co do zasady, uproszczony tryb postępowania w sprawach administracyjnych związanych z realizacją dróg publicznych. Celem tej ustawy jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Akt ten przewiduje zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Szczególność omawianej ustawy polega przede wszystkim na tym, iż ze względu na specyficzny charakter inwestycji drogowej, jako inwestycji liniowej przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości, ustawodawca połączył kilka odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną procedurę, kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiącą podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej. Kumulacja kilku postępowań administracyjnych skutkuje więc wydaniem jednego rozstrzygnięcia administracyjnego, w którym następuje skonkretyzowanie lokalizacji inwestycji, wydzielenie geodezyjne i prawne obszaru mającego być zajętym pod przyszłą drogę publiczną oraz ocena technicznego projektu budowy drogi kończąca się zawartym w tym samym rozstrzygnięciu pozwoleniem na wykonywanie robót budowlanych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę że w art. 1 ust. 1 specustawy drogowej ustawodawca posługuje się szerokim pojęciem: "inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (por. wyroki NSA z dnia 19 listopada 2018 r., II OSK 2675/18, z dnia 20 lipca 2021 r., II OSK 852/21, z dnia 13 marca 2018 r., II OSK 3337/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Specustawę stosuje się zatem do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych" (wyrok NSA z 1 października 2013 r., II OSK 1032/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając zatem na uwadze główny problem jaki wyłonił się na gruncie niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że ustawa ma zastosowanie do inwestycji mających na celu budowę, natomiast infrastruktura towarzysząca tej budowie ma mieć charakter służebny w stosunku do głównego zamierzenia inwestycyjnego. Dodatkowo zauważyć trzeba, że w świetle przepisów specustawy drogowej, organy orzekające nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granicami pasów drogowych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz tego, czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (wyroki NSA: z 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1730/14; z 19 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2675/18). Nie oznacza to jednak, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że organy nie mają zbadać czy realizacja inwestycji w kształcie zaproponowanym przez inwestora nie doprowadzi do realizacji innych celów niż zakładane i czy inwestycja ta uwzględnia uzasadnione interesy osób trzecich, a przede wszystkim, czy podjęcie jej w tym trybie, z uwagi na jej zakres, nie stanowi w istocie obejścia prawa (zob. wyrok NSA z 3 czerwca 2009 r., II OSK 424/09; http://orzeczenia.nsa.gob.pl). Rolą orzekającego w sprawie organu jest bowiem nie tylko sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych ale też tego, czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (por. wyrok NSA z 14 września 2021 r., II OSK 1332/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sporna inwestycja obejmuje budowę jezdni drogi publicznej jednokierunkowej łączącej DK [...] z istniejącą ul. [...] wraz z zawrotką dla istniejącej ul. [...] na łącznym odcinku około 222 m, budowę zjazdu publicznego w kierunku działki nr [...], budowę zatok postojowych w ciągu budowanych odcinków jezdni (84 miejsca postojowe). Podzielić należy stanowisko Sadu I instancji, iż zakwalifikowanie parkingu do wyposażenia drogi znajdowałoby uzasadnienie jedynie wówczas, gdyby funkcja parkingu ograniczała się wyłącznie do zapewnienia potrzeb uczestników ruchu, nie zaś łączyła się z innymi funkcjami tego parkingu, np. związanymi z obsługą obiektów znajdujących się w jego sąsiedztwie, tj. sąsiadujących z inwestycją sklepów i osiedla mieszkaniowego. Budowa parkingu, którego realizacja została objęta wnioskiem inwestora w niniejszej sprawie, z całą pewnością nie ogranicza się wyłącznie do zapewnienia potrzeb uczestników ruchu i jawi się jako główna część przedmiotowej inwestycji. Za powyższym przemawia fakt, że na stosunkowo niewielkim odcinku tej drogi, bezpośrednio sąsiadującym z obiektem handlowym, przewidzianych jest wiele miejsc parkingowych. Zasadnie zatem Sąd I instancji przyjął, że przeznaczenie omawianych miejsc parkingowych znacznie wykracza poza obsługę użytkowników drogi. Niezasadne zatem okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 11e specustawy drogowej, art. 11g ust. 3 specustawy drogowej, oraz art. 11a ust. 1, 2 i 2a w zw. z art. 11d ust. 1 oraz art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 79a § 1 k.p.a. w związku z art. 11c specustawy drogowej. Należy mieć na uwadze, że Wojewoda w decyzji z 26 stycznia 2022 r. uchylając poprzednie rozstrzygnięcie Starosty i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zaznaczył, że budowa 84 miejsc postojowych, nie może być realizowana w oparciu o specustawę drogową, gdyż wykracza ona poza jej zakres przedmiotowy . Dlatego też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji gdy w toku ponownie prowadzonego postępowania inwestor nie zrezygnował z realizacji spornych miejsc, Wojewoda zwolniony był z obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a. Co się natomiast tyczy ostatniego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczącego nieustosunkowania się do zarzutów skargi, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zarzut ten został wadliwie skonstruowany z punktu widzenia art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać oprócz innych wymogów m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się wskazanie konkretnych przepisów, które zaskarżony wyrok narusza w ocenie skarżącego kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Autor skargi kasacyjnej w ramach omawianego zarzutu nie wskazał, żadnego przepisu, który miałby zostać naruszony, co każe uznać zarzut ten za niezasadny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.