I GSK 1534/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 sierpnia 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 178/24 o odrzuceniu skargi A. S. J. na pismo Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 4 grudnia 2023 r., nr UM11-6935-UM1111742/20 w przedmiocie informacji o zaistnieniu przesłanek do wypowiedzenia umowy o przyznanie pomocy finansowej ze środków unijnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z 8 sierpnia 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 178/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę A. S. J. na pismo Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 4 grudnia 2023 r. w przedmiocie informacji o zaistnieniu przesłanek do wypowiedzenia umowy o przyznanie pomocy finansowej ze środków unijnych. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sytuacji, gdy wniosek o dofinansowanie zostanie rozpoznany pozytywnie, przyznanie pomocy odbywa się poprzez podpisanie umowy pomiędzy wnioskodawcą (beneficjentem), a podmiotem właściwym w sprawie przyznania pomocy, (która to umowa określa też - tak jak w przedmiotowej sprawie - dodatkowe kwestie zawiązane z wypowiedzeniem umowy, czy zwrotem środków w przypadku niewykonania umowy). Jeżeli natomiast wniosek o dofinansowanie zostanie oceniony negatywnie, to wnioskodawca informowany jest przez ten podmiot w formie pisemnej, o odmowie przyznania pomocy z podaniem przyczyn odmowy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, tylko wówczas przysługuje wnioskodawcy prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2024 r. poz. 935) - dalej jako: "p.p.s.a." - stosownie do treści art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 217 ze zm.). Zdaniem Sądu pierwszej instancji wydane w sprawie rozstrzygnięcie do takich nie należy. Nie stanowi ono też decyzji administracyjnej. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od postanowienia Sądu pierwszej instancji, zaskarżając je w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. odrzucenie skargi z powołaniem się na brak cech decyzji administracyjnej zaskarżonego działania organu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona, dlatego że zarzuty środka odwoławczego nie podważyły prawidłowego w tej sprawie stanowiska Sądu pierwszej instancji. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że dopuszczalność drogi sądowej jako takiej nie zależy od tego, w jakiej formie administracja działa, lecz od tego czy mamy do czynienia ze sprawą indywidualną w sporze o prawo w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Dopiero przesądzenie tej kwestii otwiera pole do rozważań na temat tego, czy ustawodawca zwykły to konstytucyjnie gwarantowane prawo zapewnił, a jeżeli tak, przed jakim sądem i w jakiego rodzaju procedurze. Nie jest przecież tak, że wszystkie spory jednostki z administracją rozpoznają sądy administracyjne, bo do tego potrzebny jest – w myśl art. 184 Konstytucji – wyraźny przepis ustawy. Nie każda zatem podejmowana przez administrację aktywność podlega weryfikacji przez sąd administracyjny. Dla przyjęcia właściwości sądu administracyjnego nie wystarczy zatem, by skarżący pozostawał w sporze z administracją, ani nawet to, by spór ten toczył się o prawo lub obowiązek regulowane przepisami zaliczanymi do kategorii "prawo administracyjne". Konstruowanie przez ustawodawcę różnorodnych form działania podmiotów funkcjonujących w sferze prawa publicznego mieści się niewątpliwie w ramach przysługującej ustawodawcy swobody kreowania systemu prawnego. Panująca współcześnie różnorodność prawnych form działania administracji zdecydowanie wykracza poza enumerację zawartą w poszczególnych punktach art. 3 § 2 p.p.s.a. Wskazany zabieg legislacyjny jest nie tylko dopuszczalny, ale i powszechnie stosowany także w innych państwach demokratycznych, w celu uelastycznienia coraz bardziej obciążonej administracji (zob. np. E. Schmidt-Assmann, Verwaltungsrechtliche Dogmatik. Eine Zwischenbilanz zu Entwicklung, Reform und künftigen Aufgaben, Tübingen 2013, s. 87). Pojęcie sprawy ma wprawdzie – jak przyjął Trybunał Konstytucyjny – na tle poszczególnych procedur znaczenie autonomiczne, jednak do jego elementów konstrukcyjnych należy to, że co najmniej jedną ze stron sporu jest podmiot prawa prywatnego (zob. wyrok TK z 9 czerwca 1998 r., sygn. akt K 28/97, OTK ZU Nr 4/1998, poz. 50, s. 300, wyrok TK wyrok z 10 maja 2000 r., sygn. akt K 21/99, OTK ZU Nr 4/2000, poz. 109, s. 30, wyrok TK z 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99 – OTK 2000/5/143). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego akcentuje się to, że pojęcie to odnosić należy przede wszystkim do sporów prawnych wynikających ze stosunków prawa cywilnego, prawa administracyjnego czy karnego, a także wszelkich sporów o "prawa, których istnienie wynika z całokształtu obowiązujących regulacji prawa materialnego" (wyrok TK z 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99 – OTK 2000/5/143). Spór w sprawie, o której mowa w art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej, obejmować może także ustalenie tego, czy strony są związane określonym stosunkiem prawnym, czy też nie. Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że słusznie Sąd pierwszej instancji zaznacza, że § 17 ust. 10 zawartej przez skarżącą umowy wskazuje, że wszystkie spory pomiędzy Zarządem Województwa a Beneficjentem rozstrzygane będą przez sąd powszechny właściwy dla siedziby województwa. I to ta umowa cywilnoprawna stanowiła podstawę do otrzymania dofinansowania. Zarzut skargi kasacyjnej jest nieuzasadniony dlatego, że zaskarżone działanie organu nie nosi znamion decyzji administracyjnej ani żadnej innej, zaskarżalnej do sądu administracyjnego formy prawnej. Pismo organu z 4 grudnia 2023 r., informujące o wystąpieniu przesłanek do wypowiedzenia umowy nie określa żadnego prawa ani obowiązku skarżącej. Nie stanowi o podjęciu jakiegokolwiek władczego rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej. W szczególności nie wskazuje na konieczność zwrotu otrzymanych środków ani umorzenia zobowiązań wynikających z umowy. W piśmie tym organ zawiadomił jedynie skarżącą o wystąpieniu przesłanek upoważniających organ do wypowiedzenia umowy o przyznanie pomocy. W związku z powyższym zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji pozostaje zgodne z prawem, zaś argumentacja w złożonej skardze kasacyjnej nie podważa jego oceny. Odnosząc się natomiast do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2, poz. 23 stwierdził, że przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.