I OZ 370/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 28 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.J., E.J. i T.J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 561/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty Leżajskiego z 24 sierpnia 2022 r., nr GN.661.39.2019 w sprawie ze skargi M.J., E.J. i T.J. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 24 lutego 2023 r., nr GK-II.7213.43.2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z 17 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 561/23 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej przez M.J., E.J. i T.J. (dalej: skarżący) decyzji Wojewody Podkarpackiego z 24 lutego 2023 r., nr GK-II.7213.43.2022 oraz raz poprzedzającej ją decyzji Starosty Leżajskiego z 24 sierpnia 2022 r., nr GN.661.39.2019 wydanych w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów. W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że ciężar wykazania, iż zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) spoczywa na wnioskującym o udzielenie ochrony tymczasowej, jaką stanowi wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej. Tymczasem skarżący nie wykazali, że w sprawie zaszły okoliczności świadczące o konieczności wstrzymania wykonania decyzji, we wniosku nie odwołali się nawet do żadnej z ustawowych przesłanek. Sąd uznał także, że analiza akt sprawy oraz uzasadnienia skargi nie dostarczyła Sądowi argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania objętych skargą decyzji, wyjaśniając, że skutki wykonania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia scalenia gruntów są zwykłymi konsekwencjami decyzji nie można uznać, aby podnoszona przez skarżących okoliczność braku możliwości zabudowy działki (nr [..]) stanowiła nadzwyczajną okoliczność, mogącą spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodować skutki trudne do odwrócenia. Sąd podkreślił także, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na interes społeczny oraz wyjątkowo ważny interes uczestników scalenia. Wykonanie decyzji zatwierdzającej projekt scalenia jest bowiem możliwe tylko na całym obszarze scalenia i w odniesieniu do wszystkich uczestników. Skarżący wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Argumentując konieczność wstrzymania wykonania obu decyzji w zażaleniu wskazano, że jeżeli skarga okaże się zasadna, skarżący musieliby podejmować znacząco trudniejsze czynności w celu uchylenia skutków prawnych wynikających z działań uczestników postępowania scaleniowego, zaś analiza treści złożonej skargi prowadzi do wniosku, że skarżący podali okoliczności, które uprawdopodobniają wystąpienie przesłanek warunkujących przyznanie ochrony. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje. Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dokonał bowiem prawidłowej oceny wniosku skarżących. Analiza akt sprawy wskazuje, że skarżący składając skargę na decyzję Wojewody Podkarpackiego z 24 lutego 2023 r. i zarzucając jej istotne naruszenia, wnieśli m.in. o wstrzymanie wykonania decyzji zaskarżonej oraz ją poprzedzającej (decyzji Staroty Leżajskiego z "24 lutego 2023 r." (winno być 24 sierpnia 2022 r. – przyp. NSA) w odniesieniu do działek należących do skarżących. W uzasadnieniu skargi skupiono się na wskazaniu na istniejące w ocenie skarżących wady w postępowaniu scaleniowym, które mają świadczyć o wadliwości wydanej decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów, nie wskazano jednak na przesłanki, które mogłyby wskazywać na konieczność wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dostatecznie wyjaśnił, że istotą udzielenia ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący we wniesionym zażaleniu, powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2010 r., II FSK 182/10, prawidłowo identyfikują, że podstawą wstrzymania wykonania decyzji nie jest każda szkoda, a trudne do odwrócenia skutki należy rozumieć jako skutki, których odwrócenie będzie wymagało znacznego wysiłku lub długiego czasu. Powołując się na argumentację Sądu I instancji z zaskarżonego postanowienia skarżący wadliwie jednak uznają, że interes społeczny, który przemawiał za nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz dalsze działania podejmowane w ramach postępowania scaleniowego, jak założenie ewidencji gruntów i budynków czy dokonanie wpisów w księgach wieczystych mogą być uznawane za przemawiające za wstrzymaniem wykonania decyzji w niniejszym postępowaniu. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że ewentualne skutki wykonania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów należy ocenić jako "zwykłe" konsekwencje wykonania tego aktu, nie zaś jako nadzwyczajne okoliczności mogące spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki. Sama okoliczność w postaci możliwości dokonania na podstawie tej decyzji stosownych wpisów w księgach wieczystych, czy w ewidencji gruntów nie świadczy jeszcze o zaistnieniu skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, że dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Tego warunku wniosek zawarty w skardze na decyzję nie zawierał. Wniosek w ogóle nie zawierał argumentacji wskazującej na przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji podjął się oceny treści skargi pod kątem argumentacji mającej przemawiać za zawartym w petitum skargi wnioskiem i ocenił, że skutki wykonania decyzji zatwierdzającej projekt scalenia same w sobie nie mogły przemawiać za wstrzymaniem jej wykonania, w kontekście interesu społecznego, jaki należy brać pod uwagę w postępowaniu scaleniowym. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, nie można bowiem pominąć konieczności wyważenia interesów wszystkich adresatów decyzji zatwierdzającej projekt scalenia. Z treści art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1197) wynika, że projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu, większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Oznacza to, że możliwe jest zatwierdzenie projektu scalenia z uwzględnieniem interesów większości uczestników postępowania scaleniowego. W niniejszej sprawie decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów obejmuje ogólny obszar 452,18 ha. Nie jest możliwe wstrzymanie wykonania decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi Z. wyłącznie w stosunku go nieruchomości skarżących. Sama okoliczność w postaci możliwości dokonania na podstawie tej decyzji stosownych wpisów w księgach wieczystych, czy w ewidencji gruntów nie świadczy jeszcze o zaistnieniu skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Skutki te są bowiem bezpośrednimi, spodziewanymi skutkami decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, które ustawa wskazuje wprost. We wniosku nie wskazano zaś na takie okoliczności, które ukazałyby istnienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku wykonania decyzji, w przypadku późniejszego stwierdzenia jej wadliwości. Z powołanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.