II OSK 667/24

SENTENCJA Dnia 15 maja 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 628/23 w sprawie sprzeciwu Z. S. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 września 2023 r. Nr IF-O.7840.464.2022.KMB-3 w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zagrody rolniczej I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Z. S. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 628/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił sprzeciw Z. S. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 września 2023 r., Nr IF-O.7840.464.2022.KMB-3, którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylono decyzję Starosty Średzkiego z dnia 21 listopada 2022 r., Nr 773/2022 (o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji Starosty Średzkiego z dnia 21 października 2019 r., Nr 848/2019, o pozwoleniu na budowę dla inwestycji obejmującej budowę zagrody rolniczej: domu i hali na maszyny rolnicze na działce nr [...], obręb [...], gm. M.) i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Sąd I instancji, powołując się na istotę decyzji kasatoryjnej wydawanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 12 K.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 K.p.a. (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 K.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym), stwierdził, że jeżeli organ drugiej instancji po rozpoznaniu odwołania dojdzie do przekonania, że ustalenia i oceny organu pierwszej instancji, który odmówił wznowienia postępowania, są wadliwe, a podmiot żądający wznowienia jest stroną postępowania w sprawie administracyjnej, konieczne jest zastosowanie kompetencji kasatoryjnej z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 149 § 2 i art. 15 K.p.a. Mając to na względzie Sąd oddalił sprzeciw od ww. decyzji kasatoryjnej, w której stwierdzono, że nieruchomość M. K. – powołującego się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i wnioskującego o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia ww. pozwolenia na budowę – znajduje się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji, a tym samym wnioskodawca ten jest stroną postępowania w sprawie udzielenia ww. pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 64e [p.p.s.a.], a także w zw. z art. 141 § 4 [p.p.s.a.] poprzez: a) nieuwzględnienie sprzeciwu skarżącego oraz nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej sprzeciwem decyzji Wojewody Dolnośląskiego, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 K.p.a., albowiem nie zachodziły w przedmiotowej sprawie podstawy do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji (decyzja Starosty Średzkiego z dnia 21 listopada 2022 r. nr 773/2022) – brak było naruszenia przepisów postępowania, jak również nie zachodziła przesłanka, że konieczny do ewentualnego wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; b) brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku stanowiska Sądu I instancji odnośnie tego jakie konkretnie uchybienia, czy nieprawidłowości postępowania wznowieniowego prowadzonego przez Starostę Średzkiego uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej, a nie mogły być sanowane w postępowaniu odwoławczym, albowiem groziłoby to naruszeniem zasady dwuinstancyjności (brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej, ponieważ za jego pomocą podważono skutecznie ocenę co do legalności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Pomimo że w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji prawidłowo wyłożył istotę decyzji kasatoryjnej oraz to w jaki sposób następuje ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, którą to ocenę determinuje definicja "obszaru oddziaływania obiektu" z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 ust. 2 tej ustawy – także w postępowaniu wznowieniowym; oraz pomimo że co do zasady należy zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że wadliwe ustalenie przez organ I instancji kręgu stron postępowania wymaga wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej – jednak przy tej ocenie Sąd I instancji nie wskazał z jakich konkretnie względów rozstrzygnięcie kasatoryjne Wojewody było zasadne. Ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na budowę wymaga wykazania, że projektowana inwestycja będzie powodowała ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej nieruchomości, w tym zabudowy tego terenu. Dla tej oceny ma znaczenie treść art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. z uwagi na treść art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r. poz. 471), ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy postępowanie wznowieniowe zostało zainicjowane wnioskiem M. K. z 17 lipca 2020 r. W okolicznościach niniejszej sprawy znajduje więc zastosowanie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443). Ustawą tą prawodawca dokonał zmiany art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu projektu tej nowelizacji wskazał, że "(...) w przypadku, gdy obszar oddziaływania projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, budowa tego budynku nie wiąże się z ograniczeniem praw właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości sąsiednich. Należy także wskazać, że w obecnym stanie prawnym w procedurze zgłoszenia dotyczącej niewielkich obiektów budowlanych nie przewiduje się możliwości uczestniczenia innych podmiotów niż inwestor nawet w przypadku, gdy obszar oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego wykracza poza granice działki. Co więcej w opisanym powyżej przypadku właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiednich nie posiadaliby statusu strony także w przypadku, gdy zgoda na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego udzielana byłaby w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe wynika z przepisu art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. O statusie strony decydują więc granice obszaru oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego, nie zaś interes faktyczny czy subiektywne odczucia właścicieli nieruchomości sąsiednich" (patrz: uzasadnienie projektu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; druk sejmowy nr 2710). Z powyższego wynika, że nie jest wystraczające, dla uznania wnioskodawcy jako strony postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, stwierdzenie, że nieruchomość wnioskodawcy bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji. Dla przyznania przymiotu strony konieczne jest wykazanie, że dana inwestycja wiąże się z ograniczeniem praw właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości sąsiednich. W tej zaś sprawie organ odwoławczy swoją ocenę, że M. K. (który jako właściciel sąsiedniej działki nr [...] wnioskuje o wznowienie postępowania w sprawie ww. pozwolenia na budowę) przysługuje przymiot strony, oparł na treści § 12 ust. 4 pkt 3 w zw. z § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednak nie jest to argumentacja, która mogłaby stanowić podstawę do stwierdzenia, że projektowana inwestycja wpływa na sposób zagospodarowania sąsiedniej działki wnioskodawcy. Jeżeli wnioskodawcy na podstawie § 12 ust. 4 pkt 3 ww. rozporządzenia przysługuje prawo do realizacji w zabudowie zagrodowej budynku garażowego lub gospodarczego bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi, to powoływanie się na kwestie ochrony przeciwpożarowej wymagałoby wskazania z uwagi na jakie konkretnie wymagania przeciwpożarowe wnioskodawca nie mógłby zrealizować uprawnienia wynikającego z § 12 ust. 4 pkt 3 ww. rozporządzenia, np. z uwagi na zaprojektowany na sąsiedniej nieruchomości budynek mieszkalny oddalony 6 metrów od granicy wnioskodawcy; czy też np. z uwagi na zaprojektowane odległości innych elementów zagospodarowania terenu działki objętej pozwoleniem na budowę jak: miejsca postojowe, bezodpływowy zbiornik ścieków i hala na maszyny rolnicze itp. Tego rodzaju oceny brak jest w decyzji kasatoryjnej, której to wady nie dostrzegł Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, jak i w zakresie tej oceny wypowiedź Sądu jest lakoniczna i nie poddaje się kontroli instancyjnej. Jeżeli w okolicznościach niniejszej sprawy są poszczególne elementy zagospodarowania terenu planowanej inwestycji to trzeba wykazać, czy ograniczają one sposób zagospodarowania, w tym zabudowy na sąsiedniej działce. Na podstawie przeprowadzonego dotychczas postępowania, w tym w wydanej decyzji kasatoryjnej, w żaden sposób to nie wynika. Organ odwoławczy przyjął, że przedmiotowa inwestycja będzie oddziaływać na sąsiednie działki, ale nie wiadomo w jaki sposób, ponieważ w tym zakresie Wojewoda nie wskazał żadnych konkretów, w sytuacji gdy organ I instancji powołując się na przewidziany w projekcie budowlanym sposób zagospodarowania przedmiotowej inwestycji stwierdził, że takie konkretne rozwiązania projektowe nie uzasadniają stwierdzenia, że nieruchomość wnioskodawcy znajduje się w obszarze oddziaływania, a tym samym taki podmiot nie może zostać uznany za stronę postępowania. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy w pierwszej kolejności na aktualnym etapie postępowania administracyjnego powinien ustalić nie tyle krąg stron postępowania, lecz czy wnioskującemu o wznowienie postępowania przysługuje przymiot strony, bo na tym etapie postępowania wniosek o wznowienie dotyczy wyłącznie istnienia interesu prawnego wnioskodawcy. To bowiem ustalenie determinuje dalszy tok postępowania wznowieniowego, ponieważ brak przymiotu strony wnioskodawcy uzasadnia odmowę uchylenia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę; zaś ewentualne przyznanie przymiotu strony wnioskodawcy wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę z udziałem wszystkich stron postępowania. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 64e p.p.s.a., a także w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. zawiera usprawiedliwione podstawy. W związku z powyższym brak było podstaw do oddalenia przez Sąd I instancji sprzeciwu. Organ odwoławczy nie wykazał aby nieruchomość wnioskodawcy znajdowała się w obszarze oddziaływania przedmiotowej nieruchomości. Z uwagi na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. organ odwoławczy nie wyjaśnił z jakich dokładnie względów z projektu budowlanego miałoby wynikać, że planowana inwestycja wprowadzała ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, której właścicielem jest wnioskodawca, W tych warunkach organ odwoławczy wadliwie zastosował art. 138 § 2 K.p.a., wydając decyzję kasatoryjną. Mając powyższe na względzie, skoro końcowo uwzględnieniu podlegała skarga kasacyjna i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości zaskarżonego wyroku i zaskarżanej decyzji, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji. Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie 203 pkt 1 p.p.s.a.