II SA/Po 745/23

SENTENCJA [...] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu S. B. od decyzji Wojewody z dnia 23 października 2023 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 23 października 2023 r., nr [...] Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania S. B. (dalej również jako "Skarżący"), uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 maja 2023 r. o nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż kwestią wymagającą wyjaśnienia jest zgodność zaprojektowanego miejsca do tymczasowego gromadzenia odpadów stałych z przepisami. Zgodnie z § 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U z 2022 r. poz. 1225; dalej jako: "rozporządzenie") usytuowanie miejsc do gromadzenia odpadów stałych 10 m - od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz 3 m od granicy działki budowlanej. Na planie zagospodarowania terenu wskazano, że miejsce do tymczasowego gromadzenia odpadów stałych styka się z miejscem gromadzenia odpadów na działce sąsiedniej o nr [...]. Tym samym nie musi być zachowana odległość 3 m od granicy działki. Zaznaczono również, iż pomieszczenie w budynku na działce o nr [...] od strony projektowanego miejsca na odpady stałe nieprzeznaczone jest do stałego przebywania ludzi. W piśmie z 26 września 2023 r. odwołujący podważył zgodność planowanej inwestycji z przepisami § 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Dodatkowo w kolejnym piśmie z 9 października 2023 r. wskazał, iż "od budynku piekarni z oknami przeznaczonymi na pobyt ludzi (oznaczony na rys. [...]) odległość ta wynosi ok. 4,7 m, a od mojego budynku z oknami z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi (oznaczony na rys. [...]) odległość wynosi ok. 5,5 m". Nadto, wskazano, że odległość miejsc do gromadzenia odpadów stałych od granicy sąsiednich działek budowlanych jest mniejsza niż 3 m. W odpowiedzi na powyższe Inwestorzy w piśmie z 12 października 2023 r. wskazali, iż odległość planowanego miejsca na odpady od budynku z oknem należącego do skarżącego nie jest istotna, gdyż jest to budynek nie przeznaczony na pobyt ludzi, natomiast odległość od granicy z jego działką jest zgodna § 23 ust. 2 rozporządzenia. Dodatkowo wnioskodawcy w swoim piśmie potwierdzili, że odległości planowanego miejsca do gromadzenia odpadów stałych od granicy z działką o nr [...], należącej do Spółdzielni S. , nie jest wymagane, gdyż graniczy z miejscem przeznaczonym również na ten cel przez Spółdzielnię. Jednakże w zakresie zgodności z § 23 ust. 1 rozporządzenia tj. zachowania odległości 10 m od okien i drzwi do budynków przeznaczonych na pobyt ludzi, wnioskodawcy w swoim piśmie z 12 października 2023 r. wskazali, iż projekt został przygotowany w tym zakresie w przedstawiony sposób, z uwagi na posiadaną wiedzę na temat braku przebywania w pomieszczeniach znajdujących się w tej części budynku przez określony, wymagany przepisami prawa czas, co skutkowało przyjęciem, iż pomieszczenia te nie są przeznaczone na pobyt ludzi według definicji zawartej w rozporządzeniu. Jednakże z uwagi na pozyskaną informację, iż w pomieszczeniach tych odbywa się obecnie sortowanie pieczywa i przygotowanie do sprzedaży wnioskodawcy poinformowali, iż zamierzają zmienić wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, a w ramach tej zmiany m.in. planują rezygnację z rozbiórki budynku niemieszkalnego oraz zmianę zakresu inwestycji dotyczącą zwiększenia obszaru powierzchni nieruchomości. W związku z powyższym stwierdzone w przedłożonym projekcie budowlanym naruszenia i niejasności uprawniają do zastosowania dyspozycji art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Tryb ten powinien być co do zasady wyczerpany przed organem I instancji. Postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie podlega bowiem odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją organu I instancji, w razie wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenie na budowę. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, ustanowioną w art. 15 k.p.a., rozstrzygnięcia, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania w I instancji, nie powinny być po raz pierwszy i ostatecznie podejmowane w postępowaniu odwoławczym. Z systematyki i treści przepisów art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 34 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1-4 Prawa budowlanego wynika, że o ile projekt budowlany ma być zatwierdzony w decyzji o pozwoleniu na budowę, jego braki powinny być usunięte przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, postępowanie mające na celu usunięcie nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1-4a Prawa budowlanego, powinno być przeprowadzone przed organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, a więc przed wydaniem przezeń decyzji o pozwoleniu na budowę. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł S. B. podnosząc zarzuty naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. przez nie zastosowanie w procesie uchylenie decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi przepisów prawa materialnego w związku z ich błędną interpretację lub pominięciem. Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o zmianę skarżonej decyzji w części, ewentualnie przekazanie skarżonej decyzji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu Skarżący podniósł, iż przyczyną uzasadniającą uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest kwestia wyjaśnienia zgodności zaprojektowanego miejsca do tymczasowego gromadzenia odpadów stałych z przepisami prawa. Skarżący wskazał, iż Wojewoda nie uznał za zasadne innych zarzutów skarżącego podnoszonych w odwołaniu. W ocenie skarżącego pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta [...] w obecnym kształcie doprowadzi do zamurowania otworu wentylacyjnego i pozbawienia wentylacji pomieszczenia magazynowego. Zdaniem Skarżącego pozostawienie decyzji w obecnym kształcie doprowadzi do naruszenia § 152 ust 9 pkt 2 a contrario rozporządzenia - nieprzestrzegania odległości pomiędzy ścianą projektowanego budynku a istniejącą wentylacją wyrzutową, a ponadto pozbawi Skarżącego dojścia do nieruchomości, zmieni treść lub sposób wykonywania służebności, ponieważ zgodnie z § 9 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych, teren budowy lub robót należy ogrodzić albo w inny sposób uniemożliwić wejście osobom nieupoważnionym. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podnosząc, iż główną podstawą uchylenia decyzji pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie jest brak zgodności zaprojektowanych miejsc gromadzenia odpadów stałych z § 23 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, a także planowanej przez inwestora rezygnacji z rozbiórki budynku niemieszkalnego oraz zmiany zakresu inwestycji dotyczącej zwiększenia obszaru powierzchni nieruchomości. Powyższy zakres naruszeń, a także wprowadzenia planowanych zmian w dokumentacji projektowej uprawniał do zastosowania dyspozycji art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a tryb ten powinien być co do zasady wyczerpany przed organem i instancji. Postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie podlega bowiem odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją organu I instancji, w razie wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenie na budowę. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie wyłącznie przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej również jako: – "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W tym miejscu wyjaśnić także należy, że z uwagi na przedmiot kontroli – decyzję Wojewody wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej jako: "K.p.a."), Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw, o jakim mowa art. 3 § 2a P.p.s.a.. Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 P.p.s.a.). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 K.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.). Idąc dalej zauważyć należy, że względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że jak wyżej wskazano, nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych. Oznacza to, że poza zakresem sądowej kontroli w niniejszej sprawie pozostawało zagadnienie odnoszące się kwestii wybudowania otworu lokalizacyjnego czy też pozbawienia Skarżącego dojścia do nieruchomości. Sąd jedynie wskazuje, że kwestia legalności wybudowania otworu okiennego jest przedmiotem innego toczącego się postępowania. W tym miejscu wskazać należy, iż powodem zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. był brak zgodności zaprojektowanych miejsc gromadzenia odpadów stałych z § 23 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia (zachowania odległości 10 m od okien i drzwi do budynków przeznaczonych na pobyt ludzi), której to sprzeczności nie zakwestionował inwestor wskazując w piśmie z 12 października 2023 r., że projekt został przygotowany w tym zakresie w przedstawiony sposób, z uwagi na posiadaną wiedzę na temat braku przebywania w pomieszczeniach znajdujących się w tej części budynku przez określony, wymagany przepisami prawa czas, co skutkowało przyjęciem, iż pomieszczenia te nie są przeznaczone na pobyt ludzi według definicji zawartej w rozporządzeniu. Jednakże z uwagi na pozyskaną informację, iż w pomieszczeniach tych odbywa się obecnie sortowanie pieczywa i przygotowanie do sprzedaży wnioskodawcy poinformowali, iż zamierzają zmienić wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, a w ramach tej zmiany m.in. planują rezygnację z rozbiórki budynku niemieszkalnego oraz zmianę zakresu inwestycji dotyczącą zwiększenia obszaru powierzchni nieruchomości. Wobec stwierdzonej powyższej niezgodności w toku postępowania dodatkowo wyszło na jaw, iż inwestor planuje zrezygnować z rozbiórki budynku niemieszkalnego oraz dokonać zmiany zakresu inwestycji. Odnosząc się do powyższych argumentów organu wskazać należy, że wypowiedzenie się przez Sąd, co do braku zgodności zaprojektowanych miejsc gromadzenia odpadów stałych z § 23 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia dokonanej przez organ odwoławczy wykraczałoby poza ramy zakreślone wniesionym sprzeciwem. Byłaby to bowiem ingerencja w merytoryczną treść wydanej decyzji. Oceniając jednakże powyższe argumenty, jako argumenty przemawiające za wydaniem decyzji kasacyjnej Sąd przyjmuje argumentację organu odwoławczego, że stanowiły one podstawę do skorzystania z treści art. 138 § 2 K.p.a. Stwierdzona przez Wojewodę wadliwość zasadnie zostały zakwalifikowane jako naruszenie przepisów, których wyjaśnienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodzić należy się z organem, iż zakres naruszeń, a także wprowadzenie planowanych zmian w dokumentacji projektowej uprawniał do zastosowania dyspozycji art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a tryb ten powinien być co do zasady wyczerpany przed organem i instancji. Słusznie zwrócił uwagę organ, iż postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie podlega bowiem odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją organu I instancji, w razie wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenie na budowę. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie wyłącznie przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sąd podkreśla raz jeszcze, że na tym etapie postępowania nie miał możliwości wypowiedzenia się co do prawidłowości wykładni przepisów rozporządzenia dokonanej przez organ II instancji. Podzielić jednak należy stanowisko organu, że stwierdzone naruszenia musiały skutkować wydaniem decyzji kasatoryjnej, gdyż tylko w takim wypadku zachowana została podstawowa zasada postępowania administracyjnego, jaką jest zasada dwuinstancyjności. Ponadto w tym miejscu odnosząc się do zarzutu braku uznania zasadności pozostałych zarzutów odwołania wskazać należy, iż w ramach sprzeciwu Sąd bada wyłącznie czy wskazane przez organ odwoławczy naruszenia uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej. Pozostałe kwestie nie mogą być przez Sąd badane i rozstrzygane. Należy pamiętać, iż niniejsze postępowanie toczy się bez udziału inwestora. Tym samym ewentualne wypowiedzenie się i przesądzenie innych kwestii, w tym merytorycznych, prowadziłoby do pozbawienia inwestora możliwości obrony swoich praw. Wobec powyższego, mając na uwadze ograniczoną kognicję Sądu w sprawach ze sprzeciwu oraz fakt stwierdzonych przez organ odwoławczy naruszeń, Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie Wojewoda uprawniony był do wydanie decyzji kasacyjnej. Tym samym sprzeciw podlegał oddaleniu na zasadzie art. 151a § 2 P.p.s.a.. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 P.p.s.a.