I OZ 442/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 4 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wojewody Małopolskiego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 303/24 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 13 października 2022 r. znak IG-II.7227.12.2022.KB w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów postanawia uchylić zaskarżone postanowienie UZASADNIENIE Postanowieniem z 22 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 303/24 (dalej postanowienie z 22 kwietnia 2024 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zawiesił postępowanie sądowe. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie istotne było ustalenie, czy wynik rozpoczętego postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1504/22, w której 7 marca 2023 r. zapadł nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oddalający skargę W.B. na tę samą decyzję (obecnie sprawa zarejestrowana pod sygn. akt I OSK 2073/23), będzie miał bezpośredni i realny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy ze skargi M.M. na tę samą decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów. Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie wystąpiła sytuacja uzasadniająca zawieszenie z urzędu postępowania sądowoadministracyjnego do czasu zakończenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie I OSK 2073/23, w której może zapaść wyrok oddalający skargę kasacyjną albo uchylający zaskarżony wyrok i przekazujący sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, albo uchylający zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję organu odwoławczego lub organów obu instancji - co oznaczałoby, że zaskarżona w tej sprawie decyzja zostałaby wyeliminowana z obrotu prawnego. Wobec różnych możliwych rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 2073/23 jej wynik będzie miał wpływ na wynik sprawy II SA/Kr 303/24. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 131 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej ppsa), zawiesił postępowanie sądowe (k. 159-162 akt II SA/Kr 303/24). Zażalenie na postanowienie z 22 kwietnia 2024 r. złożył Wojewoda Małopolski, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. art. 125 § 1 pkt 1 ppsa, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja uzasadniająca zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego z urzędu do czasu zakończenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie I OSK 2073/23, której wynik - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - będzie miał wpływ na wynik sprawy II SA/Kr 303/24; 2. art. 141 § 4 w zw. z art. 166 ppsa przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, nieodpowiadające wymogom wskazanym w art. 141 § 4 ppsa, polegające na braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (k. 170-172v akt II SA/Kr 303/24). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania [...], sądowoadministracyjnego [...] (art. 125 § 1 pkt 1 ppsa). Zawarte w art. 125 ppsa podstawy zawieszenia postępowania sądowego mają charakter podstaw fakultatywnych. Względy celowościowe decydujące o zawieszeniu postępowania nie mogą być brane pod uwagę w oderwaniu od zasady szybkości postępowania. Fakultatywność zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego z przyczyn wymienionych w art. 125 § 1 ppsa skutkuje tym, że nie można mówić o naruszeniu prawa procesowego, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy sąd administracyjny nie zawiesi postępowania sądowego, mimo wystąpienia przesłanki określonej przywołanym przepisem (M. Jagielska, A. Wiktorowska, K. B. Wojciechowska w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 729-730, nb 5 i aprobowane przez Komentatorki orzeczenia). Celowość zawieszenia postępowania w sytuacjach uregulowanych w art. 125 § 1 ppsa pozostawiona jest ocenie sądu, ale sposób jego wykładni nie może prowadzić do tworzenia nowych podstaw zawieszenia postępowania (M. Romanowska w: red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wolters Kluwer 2016, s. 737 uw. 1 do art. 125). Celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego nie może być brana pod uwagę w oderwaniu od zasady szybkości postępowania. Tymczasem zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy brak jest ku temu wystarczających przesłanek naruszałoby zasadę szybkości (postanowienie NSA z 13.5.2011 r. II OZ 395/11, cbosa). Sąd musi zatem rozważyć, czy w konkretnym przypadku zachodzą przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania. Przyjęte w analizowanym przepisie rozumienie kwestii prejudycjalnej zakłada istnienie ścisłego związku pomiędzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego. Związek ten polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej (wyrok NSA z 26.10.2005 r. I FSK 230/05, aprobowany przez J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 331, uw. 3 do art. 125). Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) rozumieć należy przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że aby móc zastosować art. 125 § 1 pkt 1 ppsa, między daną sprawą sądowoadministracyjną a innym postępowaniem musi istnieć związek tego rodzaju, że wynik już toczącego się postępowania będzie miał charakter prejudycjalny dla sprawy, która ma być zawieszona. Rozstrzygnięcie w tej drugiej sprawie tylko wtedy będzie upoważniało do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, kiedy podjęte w niej rozstrzygnięcie będzie miało decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, która ma być zawieszona. Związek między postępowaniami, o których mowa w art. 125 § 1 pkt 1 ppsa, powinien być realny, rzeczywisty, faktyczny i bezpośredni (postanowienie NSA z 19.3.2024 r. III FSK 4812/21, cbosa), bo wtedy zależą one od siebie. Wpływ pośredni nie jest przesłanką zawieszenia postępowania w trybie art. 125 § 1 pkt 1 ppsa (M. Jagielska, A. Wiktorowska, K. B. Wojciechowska - op. cit., s. 727-728, nb 3 do art. 125). Na konieczność wystąpienia braku kompetencji sądu - przed którym toczy się postępowanie - do samodzielnego rozpatrzenia danego zagadnienia prawnego zwrócił uwagę NSA w postanowieniach z: 11.9.2013 r. II FZ 788/13, 30.1.2013 r. II FZ 3/13, 11.12.2012 r. II FZ 941/12, jak i w wyrokach z: 30.5.2012 r. II FSK 2355/10 i 27.6.2014 r. II FSK 1761/12, cbosa. Zgodnie z nimi, art. 125 § 1 pkt 1 ppsa ma zastosowanie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia wstępnego, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego (M. Jagielska, A. Wiktorowska, K. B. Wojciechowska - op. cit., s. 727-728, nb 3 do art. 125). W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że wstrzymywanie biegu postępowania sądowego jest nieuzasadnione. Należy zauważyć, że - zgodnie z art. 7 ppsa - sąd administracyjny winien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. Dalsze oczekiwanie na rozpoznanie tej sprawy, nie tylko godziłoby we wspomnianą zasadę szybkości postępowania, ale utrzymywałoby w tym zakresie stan niepewności. Względy ekonomii procesowej nie mogą być brane pod uwagę w oderwaniu od zasady szybkości postępowania (postanowienie NSA z 5 czerwca 2014 r. II OZ 530/14, cbosa). Wynik sprawy II SA/Kr 303/24 nie zależy od zakończenia sprawy I OSK 2073/23 - nie jest to kwestia prejudycjalna w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 ppsa. Sąd I instancji może samodzielnie dokonać ustaleń w niniejszej sprawie - jak tego dokonał w sprawie II SA/Kr 1504/22 - dotyczącej tej samej decyzji scaleniowej. W uchwale NSA z 24.11.2008 r. II FPS 4/08, ONSAiWSA 2009/4/62, z glosą Z. Czarnika, OSP 2009/7-8/82, która zapadła na skutek wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, sąd, podzielając stanowisko tego organu, krytycznie oceniającego praktykę stosowania instytucji zawieszenia postępowania przez sądy I instancji, przyjął, że art. 125 § 1 pkt 1 ppsa nie stanowi podstawy do zawieszenia przez wojewódzki sąd administracyjny z urzędu postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w innej sprawie tego samego rodzaju, w której zapadło już orzeczenie, ale zostało ono zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu uchwały NSA, dokonując wykładni tego przepisu, podkreślił, że kluczowe dla jego zrozumienia słowo "zależy" nie oznacza jakiegokolwiek wpływu, ale wpływ przewidziany prawem, a nie np. wynikający z autorytetu NSA. Chodzi w nim o sytuację, w której sąd nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia wstępnego, które powstało lub wyłoniło się w toku postępowania sądowego. Tylko wówczas zawieszenie postępowania może okazać się konieczne (B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, LexisNexis 2009285/286; M. Niezgódka-Medek w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, uw. do art. 125). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozstrzygnięcie w sprawie I OSK 2073/23 nie stanowi kwestii prejudycjalnej względem niniejszej sprawy. Sąd właściwy do rozpoznania sprawy II SA/Kr 303/24 może i powinien rozpoznać tę sprawę nie czekając na wyrok w sprawie I OSK 2073/23. Zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie nie było uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji.