II SA/Gd 822/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze sprzeciwu G.M na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 11 lipca 2024 r., nr NSP-VIII.7581.1.350.2023.IK w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość postanawia sprzeciw odrzucić. UZASADNIENIE Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynął sprzeciw Gminy Miasta Gdyni na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 11 lipca 2024 r. w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent Miasta Gdyni na wniosek właściciela, P. Sp. z o.o. SKA, decyzją z dnia 21 czerwca 2018 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w G., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [..]. W wyniku podziału powstała m.in. działka nr [...] o pow. 42 m2, położona w strefie planistycznej oznaczonej symbolem 17 KD-Z - ulica zbiorcza - ul. W. oraz działka nr [...] o pow. 14m2, położona w strefie planistycznej oznaczonej symbolem 19 KD-L - ulica lokalna - ul. [...]. W dniu 31 maja 2019 r. decyzją zmieniającą Prezydent zmienił decyzję z dnia 21 czerwca 2018 r. w taki sposób, że zmianie uległ załącznik graficzny - mapa z projektem podziału - stanowiąca integralną część decyzji. W pozostałej części decyzja podziałowa z dnia 21 czerwca 2018 r. nie uległa zmianie. P. pismami z dnia 20 grudnia 2021 r. wystąpiło do Prezydenta Miasta Gdyni o ustalenie odszkodowania za działki nr [...] i [...], według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Urząd Miasta Gdyni przekazał wnioski do Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, który decyzją z dnia 3 listopada 2023 r. nr 78/2023 orzekł o: ustaleniu odszkodowania w łącznej kwocie 20 751,00 zł, z tytułu przejęcia przez Miasto Gdynię - miasto na prawach powiatu, prawa własności nieruchomości położonej w G. w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 42 m2, KW nr [...] (pkt 1 ppkt a decyzji), a także za przejęcie przez Gminę Miasta Gdyni, prawa własności nieruchomości położonej w G. w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 14 m2, KW nr [...] (pkt 1 ppkt b decyzji), na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości – P. Sp. z o.o. S.K.A. (pkt 2 decyzji), zobowiązaniu do wypłaty ww. odszkodowania Prezydenta Miasta Gdyni, jako organu wykonawczego jednostek samorządu terytorialnego: Miasta Gdyni - miasta na prawach powiatu oraz Gminy Miasta Gdyni, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna (pkt 3 decyzji). Wojewoda Pomorski rozpoznając odwołanie P. Sp. z o. o. SKA od decyzji Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 3 listopada 2023 r., nr 78/2023, uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła Gmina Miasta Gdyni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Sprzeciw podlega odrzuceniu. Przepis art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej p.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie przy tym z treścią art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, stosownie do art. 50 § 2 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Analiza treści unormowania art. 50 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że o statusie strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyduje posiadanie interesu prawnego. Podkreślić należy, że kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja procesowa z art. 50 § 1 p.p.s.a., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę bądź sprzeciw, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji sądowoadministracyjnym występuje, gdy dany podmiot jest w stanie wskazać przepis prawa uprawniający go do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skargą bądź sprzeciwem może więc wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże związek między określonym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie, sprzeciw wniesiony został przez Gminę Miasta Gdyni reprezentowaną przez Prezydenta Miasta Gdyni, który to działał w niniejszej sprawie jako organ I instancji i wydał decyzję, od której odwołanie rozpoznane zostało decyzją, która to objęta jest sprzeciwem. W tej zaś sytuacji wnosząca sprzeciw Gmina Miasta Gdyni nie może być uznana za podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy sprawa. Wynika to z faktu, że organ wykonawczy tej jednostki samorządu działał jako organ administracji publicznej rozpoznający sprawę na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji. Z kolei, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest ani on, ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki, ani wreszcie sama jednostka samorządu terytorialnego uprawniona do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Powyższe stanowisko wynika z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), w której przyjęto, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. Stanowisko takie znalazło również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ I instancji, a także za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji. Stanowisko to zostało potwierdzone przez NSA w uchwale składu siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), w której stwierdzono, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 38 ust. 1 ustawa o samorządzie powiatowym. Tym samym, w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. W uzasadnieniu tej uchwały NSA podkreślił, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest w związku z tym stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy. Tym samym, ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostek samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. Wskazać przy tym należy, że w wyroku z 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 866/22 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA przyznając, że jakkolwiek uchwała z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 stanowiła rozstrzygnięcie konkretnego, przedstawionego zagadnienia prawnego (przez co nie ma charakteru wiążącego w każdej sprawie) i dotyczyła przymiotu strony – jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu o odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod drogę publiczną, stwierdził, że zaprezentowany w niej pogląd i zawarta w jej uzasadnieniu argumentacja znajduje zastosowanie także w niniejszej sprawie. W wyroku tym odwołano się do orzecznictwa TK i sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że gmina (powiat) zawsze może inicjować podjęcie stosownych działań przez prokuratora, jako organu ochrony praworządności, określonych w art. 182, art. 183 ust. 1 i art. 184 § 2 i 3 k.p.a., a także w art. 50 § 1 p.p.s.a, celem ochrony swoich interesów. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone również w innych orzeczeniach NSA (zob. np. wyroki: z 22 października 2021 r. sygn. akt I OSK 1563/21, z 10 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 1700/21, z 24 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1451/20, oraz postanowienie z 14 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 3381/19 – wszystkie dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji uznać należało, że Gmina Miasta Gdyni nie jest podmiotem legitymowanym do wniesienia sprzeciwu do sądu administracyjnego od decyzji kasacyjnej Wojewody Pomorskiego, uchylającej decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta Gdyni. W konsekwencji, sprzeciw wniesiony przez Gminę Miasta Gdyni jako niedopuszczalny podlegał odrzuceniu. Wprawdzie co do zasady brak legitymacji do wniesienia sprzeciwu stanowi przesłankę materialnoprawną, powodującą oddalenie sprzeciwu, jednakże w sytuacji, gdy wiadomym jest od razu, że podmiot nie ma uprawnienia do wniesienia środka zaskarżenia i nie zachodzi potrzeba badania jego interesu prawnego, sprzeciw podlega odrzuceniu jako niedopuszczalny. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 64b p.p.s.a. postanowił jak w pkt 1 postanowienia.