I OW 107/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. a Wojewodą S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy z zażalenia Miasta R. – Zakładu Gospodarki Komunalnej w R. na postanowienie Starosty W. w przedmiocie stanowiska wierzyciela co do zarzutu w sprawie egzekucyjnej postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z 17 maja 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej także: "wnioskodawca") wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. a Wojewodą S. (dalej także: "wojewoda") w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy z zażalenia Miasta R. – Zakładu Gospodarki Komunalnej w R. (dalej: "zobowiązany") na postanowienie Starosty W. w przedmiocie stanowiska wierzyciela co do zarzutu w sprawie egzekucyjnej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że postanowieniem z 2 stycznia 2024 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 34 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. – o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505, dalej: "upea"), Starosta W. oddalił w całości zarzut zobowiązanego w sprawie egzekucji administracyjnej. Pismem z 12 stycznia 2024 r. zobowiązany złożył zażalenie na powyższe postanowienie. Wnioskodawca wskazał, że obowiązek podlegający egzekucji dotyczy zapłaty należności z tytułu odsetek ustawowych za opóźnienie w zapłacie opłat rocznych za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności – na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2024 r. poz. 386, dalej: "ustawa z 2018 r."). W ocenie wnioskodawcy, zgodnie z art. 4a powyższej ustawy organem wyższego stopnia w sprawach dotyczących opisanego przekształcenia jest wojewoda, co dotyczy zarówno rozstrzygnięć podejmowanych wprost na podstawie ustawy, jak i pochodnych wobec tych rozstrzygnięć czynności w postępowaniu egzekucyjnym. W odpowiedzi na wniosek Wojewoda S. podniósł, że art. 4a ustawy nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, przez co na zasadach ogólnych organem wyższego stopnia w stosunku do jednostki samorządu terytorialnego powinno być Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 dalej: "ppsa"), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór zaistniały w sprawie ma charakter negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a organem administracji rządowej. Zgodnie z art. 22 § 2 kpa w zw. z art. 4 ppsa i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa tego rodzaju spór kompetencyjny objęty jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego. Postanowienie Starosty W. z 2 stycznia 2024 r. stanowi stanowisko wierzyciela co do wniesionego przez zobowiązanego zarzutu nieistnienia obowiązku. Stosownie do art. 34 § 3 upea, na powyższe postanowienie przysługuje zażalenie. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 1 zd. 3 upea, zażalenie wnosi się do organu odwoławczego. Pojęcie organu odwoławczego nie zostało zdefiniowane w powyższej ustawie, ale na mocy odesłania z art. 18 pkt 2 upea w postępowaniu egzekucyjnym stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "kpa"). Oznacza to, że zgodnie z art. 144 w z. z art. 127 § 2 kpa, właściwym do rozpatrzenia zażalenia jest organ wyższego stopnia, przy czym chodzi o organ wyższego stopnia właściwy dla wierzyciela – w rozpoznawanej sprawie Starosty W. (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2004 r. sygn. akt FW 8/04). Pojęcie organu wyższego stopnia także nie jest zdefiniowane w przepisach upea, również w tym zakresie należy zatem sięgnąć do przepisów kpa. Jak wynika z art. 17 ust. 1 kpa, organem wyższego stopnia w stosunku do jednostki samorządu terytorialnego jest właściwe samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Wnioskodawca upatruje przepisu szczególnego w art. 4a ustawy z 2018 r., zgodnie z którym organem wyższego stopnia w sprawach dotyczących gruntów stanowiących przed dniem przekształcenia własność Skarbu Państwa jest wojewoda. Zauważyć jednak należy, że przepis powyższy nie wprowadza żadnych kompetencji co do postępowania egzekucyjnego. Nie należy zapominać, że postępowanie egzekucyjne ma charakter odrębny w stosunku do postępowania administracyjnego, gdzie zasadniczo przedmiotem postępowania egzekucyjnego jest wyłącznie przymuszenie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku, a nie nałożenie tego obowiązku – co nastąpiło we wcześniejszym postępowaniu administracyjnym. Z tego też względu wskazuje się, że w postępowaniu egzekucyjnym niedopuszczalne jest uchylenie, zmiana lub weryfikowanie w inny sposób przez organ egzekucyjny decyzji administracyjnej, którą został ustanowiony obowiązek podlegający przymusowemu wykonaniu. Ocena zgodności z prawem czynności egzekucyjnych nie może sprowadzać się do oceny legalności takiej decyzji. Tak samo nie jest dopuszczalne rozstrzyganie przez organ egzekucyjny w ramach postępowania egzekucyjnego wątpliwości dotyczących istnienia, rodzaju i zakresu egzekwowanego obowiązku, nawet jeżeli organ prowadzący postępowanie egzekucyjne jest uprawniony na podstawie odrębnych przepisów do podejmowania stosownych rozstrzygnięć. Rozstrzygnięcia dotyczące tych kwestii są podejmowane we właściwym trybie i nie stanowią części postępowania egzekucyjnego (zob. P. M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, LEX/el. 2023, art. 1). Przede wszystkim jednak należy zauważyć, że sens wprowadzenia art. 4a do ustawy z 2018 r. należy rozumieć w taki sposób, że ustawodawca chciał, aby w odniesieniu do tego konkretnego rodzaju nieruchomości, tj. nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, organem wyższego stopnia w sprawach, o których mowa w art. 4 ww. ustawy, był wojewoda (zob. Ł. Sanakiewicz [w:] Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2023, art. 4(a). Jako że przepis art. 4 ustawy z 2018 r. dotyczy trybu wydawania zaświadczeń potwierdzających przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w sposób oczywisty przepis ten nie może obejmować żadnych czynności w postępowaniu egzekucyjnym. Tym samym, niezasadne jest wywodzenie właściwości wojewody w postępowaniu egzekucyjnym z art. 4a ustawy z 2018 r., także w przypadku gdy obowiązek podlegający egzekucji powstał na podstawie ww. ustawy. Domniemanie właściwości instancyjnej samorządowych kolegiów odwoławczych we wszystkich sprawach dotyczących zażaleń na postanowienia wydawane przez organy jednostek samorządu terytorialnego wynika również z przepisu ustrojowego, jakim jest art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570). Zgodnie z powyższym przepisem, samorządowe kolegia odwoławcze, są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383, ze zm.), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W zakresie, ustalania właściwości instancyjnej wobec organów samorządu terytorialnego obowiązuje zatem zasada domniemania właściwości samorządowego kolegium odwoławczego w przypadku braku odmiennych unormowań w przepisach szczególnych. Skoro w realiach rozpoznawanej sprawy przepisem szczególnym nie może być art. 4a ustawy – gdyż przepis ten wskazuje wyłącznie na właściwość wojewody w sprawach dotyczących wydawania zaświadczeń o przekształceniu – zaś przepisy upea nie zawierają w omawianym zakresie odrębnych uregulowań w kwestii właściwości rzeczowej to, stosownie do art. 17 ust. 1 kpa, organem właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie Starosty W. z 2 stycznia 2024 r. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa w zw. z art. 4 ppsa postanowił jak w sentencji.