III SA/Gl 428/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Protokolant St. sekretarz sądowy Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 20 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zdalnego trybu obradowania Rady Miasta P. 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia 20 stycznia 2023 r. stwierdził nieważność Uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie zdalnego trybu obradowania Rady Miasta P., w całości, jako sprzecznej z art. 15zzx ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0V1D-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.). Wojewoda Śląski (dalej: organ nadzoru, wojewoda) otrzymał egzemplarz tej uchwały w dniu 23 grudnia 2022r. Wojewoda w toku postępowania nadzorczego ustalił, co następuje. Rada Miasta P. uchwaliła, że "w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, sesje Rady Miasta P. mogą odbywać się także w zdalnym trybie obradowania, o którym mowa w art. 15zzx ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych" (§1 uchwały). W § 2 uchwały wskazano, iż przepisu § 1 nie stosuje się w przypadku sesji, w trakcie których podjęcie uchwały przez Radę Miasta P. następuje po przeprowadzeniu głosowania tajnego. W ocenie Wojewody Śląskiego przedmiotowa uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Przepis art. 15zzx ust. 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 listopada 2022 roku, stanowił bowiem, że obradowanie w zdalnym trybie zarządza osoba uprawniona do przewodniczenia danemu organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego oraz innemu organowi działającemu kolegialnie. W tym czasie uprawnienie do zdecydowania o przeprowadzeniu sesji Rady Miasta P. przysługiwało zatem przewodniczącemu Rady Miasta P. Przepisem art. 45 pkt 3 ustawy z dnia 7 października 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2022 roku, poz. 2185) ustawodawca dokonał jednak zmiany przepisu art. 15zzx ust. 2 ustawy postanawiając, iż "O zdalnym trybie obradowania decyduje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego albo inny organ działający kolegialnie, w głosowaniu jawnym." Począwszy więc od dnia 11 listopada 2022 r. decyzję o tym, czy kolejne obrady Rady Miasta P. przeprowadzone zostaną w trybie zdalnym, czy też nie, podejmować mogła jedynie Rada Miasta P. w drodze uchwały, podjętej w głosowaniu jawnym. Podkreślić przy tym należy, iż ani powyższy przepis, ani też żaden inny przepis obowiązującego prawa nie zawiera upoważnienia do cedowania kompetencji do decydowania o zdalnym trybie obradowania na inny podmiot, w tym przewodniczącego rady miejskiej. Tymczasem przedmiotową uchwałą Rada nie tyle zdecydowała, że kolejne (jedne lub wszystkie) obrady Rady Miasta P. odbędą się w trybie zdalnym, lecz jedynie zdecydowała o możliwości zastosowania trybu zdalnego, na co wskazuje użycie zwrotu "sesje Rady Miasta P. mogą odbywać się także w zdalnym trybie obradowania". Jako, że wykonanie uchwały powierzono Przewodniczącemu Rady Miasta, to jemu – zdaniem Wojewody - pozostawiono decyzję o trybie, w jakim ma się odbyć każdorazowo posiedzenie Rady Miasta w P., a to w sposób oczywisty stoi w sprzeczności z treścią przepisu art. 15zxx ust. 2 ustawy, z uwagi na przeniesienie, bez podstawy prawnej, wyłącznej kompetencji organu stanowiącego gminy na jego przewodniczącego. W toku postępowania nadzorczego pismem z dnia 20 stycznia 2023 roku Przewodniczący Rady Miasta P. wskazał, iż nie podziela wykładni przepisu art. 15zzx ust. 2 ustawy przyjętej przez Wojewodę Śląskiego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały i przedstawił obszerny wywód mający potwierdzać zgodność z prawem uchwały [...]. W ocenie organu nadzoru stanowisko to nie wniosło jednak nic nowego do sprawy, co więcej, w istocie, potwierdziło prawidłowość wykładni przyjętej przez organ nadzoru. Wojewoda nie zakwestionował wprawdzie uprawnienia przewodniczącego do zwołania posiedzenia Rady Miasta P. w trybie zdalnym lub stacjonarnym, wskazał natomiast, że to wyłącznie do kompetencji Rady Miasta P. należy decyzja, czy obradować będzie w trybie zdalnym. Stąd też, decydując się na skorzystanie z upoważnienia przewidzianego w przepisie art. 15zzx ust. 2 ustawy, Rada winna podjąć jednoznaczną decyzję, a więc wypowiedzieć się w sposób nie budzący wątpliwości, że kolejna lub też kolejne sesje Rady odbędą się w trybie zdalnym. Zdaniem Wojewody, wspomniany przepis nie stanowi podstawy do wyrażenia przez organ stanowiący gminy zgody na ewentualne zwoływanie posiedzeń rady także w trybie zdalnym. W tym zakresie zresztą stanowisko Przewodniczącego (pisze Wojewoda) jest wewnętrznie sprzeczne, gdyż wcześniej wywodził, iż kompetencja do zwołania obrad rady miasta wynika wprost z przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru zakwestionował zatem upoważnienie do samodzielnego podejmowania decyzji o trybie, w jakim sesja ta ma być prowadzona, przez przewodniczącego Rady Miasta. Wojewoda podnosił, że w danym przedmiocie winna wypowiedzieć się cała Rada, w głosowaniu jawnym. Nadto przyjęcie uchwały takiej treści jak kwestionowana jest bezprzedmiotowe, gdyż możliwość obradowania Rady Miasta w trybie zdalnym wynika wprost z art. 15zzx ust. 2 ustawy, a treść przepisu § 1 uchwały stanowi niedopuszczalną modyfikację tegoż przepisu, jako że Rada nie podjęła jednoznacznej decyzji w tej kwestii. Stąd organ nadzoru wywiódł, iż uchwała Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 22 grudnia 2022 r. podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miasta P., (zwana dalej: skarżący, gmina), za pośrednictwem pełnomocnika złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaskarżone w całości. Skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisu art. 15zzx ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0V1D-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych ("ustawa covidowa"), polegające na błędnej wykładni tego przepisu w związku z przyjęciem, że na jego podstawie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest uprawniony wyłącznie do podjęcia uchwały, że "kolejna lub kolejne sesje Rady mogą odbywać się w trybie zdalnym", nie jest natomiast dopuszczalne powzięcie uchwały, w której Rada przesądzi w sposób generalny o możliwości odbywania przez nią sesji w zdalnym trybie obradowania w przypadku zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 15zzx ust. 1 ustawy covidowej, podczas gdy zgodnie z brzmieniem art. 15zzx ust. 2 ustawy covidowej kompetencja Rady nie została zawężona do możliwości zadecydowania o trybie obradowania wyłącznie na kolejnej lub kolejnych sesjach Rady, z góry przez Radę określonych, a zatem dopuszczalne jest wyrażenie przez Radę ogólnej zgody na odbywanie jej sesji w trybie zdalnym, z jednoczesnym pozostawieniem przewodniczącemu Rady podjęcia w konkretnym przypadku decyzji co do trybu, w jakim sesja ma się odbyć. Wskazując na powyższe uchybienie, w imieniu Gminy P., w myśl art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Jednocześnie, w oparciu o art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, złożył wniosek o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący uzasadnił swoje stanowisko w sposób następujący. Przedstawiony przez organ nadzoru kierunek wykładni art. 15zzx ust. 2 ustawy covidowej jest, zdaniem skarżącego, wątpliwy, ponieważ przepis ten nie ingeruje w kompetencje przewodniczącego rady miasta określone w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40). Oznacza to, że w dalszym ciągu wyłączną kompetencję w zakresie zwołania sesji rady gminy posiada jej przewodniczący. W kompetencji przewodniczącego rady miasta mieści się zatem również przesądzenie, w jakim trybie (zdalnym albo stacjonarnym) należy zwołać poszczególną sesję rady miasta, oczywiście z tym zastrzeżeniem, że aby sesja rady miasta mogła się odbyć w trybie zdalnym, powinny zostać spełnione przesłanki, o których mowa w art. 15zzx ust. 1 i 2 ustawy covidowej. Przepis art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stanowiąc, iż "rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał", nie uzależnia tej kompetencji od zaistnienia określonego trybu odbycia sesji i nie ogranicza kompetencji przewodniczącego rady w tym zakresie. Zmiana stanu prawnego wprowadzona przez art. 45 pkt 3 ustawy z dnia 7 października 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. poz. 2185), polega na tym, że o ile przed dniem 10 listopada 2022 r. przepis art. 15zzx ust. 2 ustawy covidowej wyraźnie stanowił, iż; "obradowanie w zdalnym trybie zarządza osoba uprawniona do przewodniczenia danemu organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego oraz innemu organowi działającemu kolegialnie", o tyle począwszy od dnia 10 listopada 2022 r. zwołanie sesji rady gminy w trybie zdalnym wymaga podjęcia uchwały (w glosowaniu jawnym) przez radę gminy. Podjęcie przez Radę Miasta P. uchwały Nr [...] przesądziło o kompetencji przewodniczącego do podjęcia decyzji odnośnie do trybu obradowania Rady i nie stanowi to w żadnym razie "przeniesienia, bez podstawy prawnej, wyłącznej kompetencji organu stanowiącego gminy na jego przewodniczącego", gdyż taka kompetencja do zwoływania sesji rad gminy wyraźnie została przewodniczącemu rady gminy przyznana przez ustawodawcę w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Rada Miasta P. w uchwale Nr [...] z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie zdalnego trybu obradowania Rady Miasta P. zadecydowała o tym, że "w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, sesje Rady Miasta P. mogą odbywać się także w zdalnym trybie obradowania, o którym mowa w art. 15zzx ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych", przy czym uchwała została podjęta na sesji stacjonarnej, w trybie jawnym, co stanowi wypełnienie delegacji ustawowej zawartej art. 15zzx ust. 2 ustawy covidowej. Powołany wyżej przepis nie reguluje jednak kwestii czy o takim trybie należy decydować w odniesieniu do każdej poszczególnej sesji rady, czy też rada gminy może zadecydować ogólnie o dopuszczeniu takiej możliwości w ściśle określonych okolicznościach (tj. w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii). Na mocy tej uchwały przewodniczący Rady Miasta uzyskał kompetencję (zgodę rady gminy) do zwoływania sesji, niezależnie od trybu stacjonarnego, takie w trybie zdalnym. Nie dochodzi więc do przeniesienia wyłącznej kompetencji organu stanowiącego gminy na jego przewodniczącego, ponieważ radzie gminy kompetencja do zwoływania własnej sesji rady w ogóle nie przysługuje. Z całą pewnością kompetencji tej nie można wywieźć z treści art. 15zzx ust. 2 ustawy covidowej. Skarżący wywiódł również, że za dopuszczalnością decydowania przez przewodniczącego o trybie, w jakim sesja ma się odbyć, przemawiają także argumenty natury celowościowej oraz wzgląd na "ratio legis". Celem regulacji ustawowej jest bowiem zapewnienie możliwości działania organu kolegialnego w przypadku, gdy istniejący stan epidemii, względnie stan zagrożenia epidemicznego, stanowią przeszkodę do osobistych spotkań osób tworzących ten organ, z uwagi na stan zagrożenia ich zdrowia i życia. Zatem stanowisko organu nadzoru sugerujące, że w przypadku zaistnienia stanu epidemii, względnie stanu zagrożenia epidemicznego, Rada powinna najpierw spotkać się w trybie stacjonarnym i w tym trybie postanowić o odbyciu kolejnej sesji już w zdalnym trybie obradowania, jawi się nie tylko jako swoiste curiosum, ale przede wszystkim jako sprzeczne z intencją ustawodawcy. Skarżący wywodził, iż wobec odmiennej wykładni przepisu art. 15zzx ust. 2 ustawy covidowej przez strony (organ nadzoru i stronę skarżącą), konieczne jest rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny omawianej kwestii. Sprowadza się ona zdaniem skarżącego do odpowiedzi na pytanie, czy Rada może w oparciu o powołany przepis wyrazić ogólną zgodę na odbywanie jej sesji w trybie zdalnym, pozostawiając jednak przewodniczącemu Rady podjęcie w konkretnym przypadku - w zależności od okoliczności, w tym także uwzględniając sytuację sanitarną w mieście związaną z rozwojem epidemii - decyzji co do trybu, w jakim sesja ma się odbyć. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski złożył wniosek o jej oddalenie, jako oczywiście bezzasadnej. Organ nadzoru w całości podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wywiódł, iż skarga Gminy stanowi wyłącznie powtórzenie stanowiska przedstawionego w toku postępowania nadzorczego przez Przewodniczącego Rady, do którego organ nadzoru odniósł się w rozstrzygnięciu nadzorczym, a spór sprowadza się do odmiennej wykładni przepisu art. 15zzx ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała w swojej treści nie zawiera żadnego stanowiska Rady co do sposobu obradowania, mimo że ww. przepis upoważniający przewiduje podjęcie przez Radę w głosowaniu jawnym decyzji o konieczności zdalnego trybu prowadzenia obrad. W konsekwencji, podjęcie uchwały Nr [...] było zupełnie bezprzedmiotowe, gdyż możliwość zdalnego obradowania wynika wprost z art. 15zzx ust. 2 ustawy covidowej. To rolą Rady jest dokonanie oceny, czy zachodzą okoliczności uzasadniające odstąpienie od tradycyjnej formy prowadzenia obrad. W treści rozstrzygnięcia nadzorczego - wbrew twierdzeniom Skarżącego - nie zostało zawarte stanowisko jakoby w przypadku zaistnienia stanu epidemii, względnie stanu zagrożenia epidemicznego, Rada powinna najpierw spotkać się w trybie stacjonarnym i w tym trybie postanowić o odbyciu kolejnej sesji już w zdalnym trybie obradowania. Organ nadzoru nie przesądził o momencie (punkcie porządku obrad), w którym Rada powinna podjąć uchwałę w oparciu o art. 15zzx ust. 2 ustawy covidowej. Najwłaściwsze wydało się Wojewodzie podjęcie decyzji w opisywanej sprawie przed zamknięciem danej sesji, tak by Przewodniczący Rady mógł zwołać kolejną sesję (kolejne sesje) w trybie przewidzianym przez Radę. Nie jest jednak wykluczone, by głosowanie nad dopuszczeniem zdalnego trybu obradowania odbyło się tuż po otwarciu sesji, niezależnie od formy, w jakiej zwołał ją Przewodniczący. Oznacza to, że w sytuacji gdy sesja zostanie zwołana jako zdalna, to właśnie Rada - czego wymaga art. 15 zzx ust. 2 ustawy covidowej - rozstrzygnie o jej kontynuowaniu w takim trybie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, jednak z innych przyczyn, aniżeli wskazał skarżący. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. w Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. w Dz.U. z 2023 r. poz. 359 – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku uwzględnienia skargi jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a uchyla ten akt. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy unormowane są przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Rozpoznając zagadnienie objęte sporem stron, Sąd nie podzielił stanowiska organu nadzoru. Nie ma ono bowiem, w ocenie Sądu, wyraźnych podstaw prawnych. Istotnie ustawodawca nie powierzył przewodniczącemu uprawnienia do decydowania o trybie obrad sesji rady gminy, a więc do zwoływania obrad w trybie zwykłym albo zdalnym. Nie istnieje jednak wyraźny przepis prawa, powierzający to uprawnienie jakiemukolwiek organowi. Kwestię podlegającą rozstrzygnięciu należy zatem zdefiniować w sposób następujący: czy wybór trybu przeprowadzenia sesji – przy założeniu, że tzw. tryb zdalny może być stosowany tylko wyjątkowo, w razie ziszczenia się ustawowych przesłanek – jest objęty zakresem domniemania kompetencji rady gminy, przewidzianym w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czy też pozostaje poza tym zakresem. W tym ostatnim przypadku regulacja omawianej kwestii pozostawałaby w zakresie samorządności gminy, gwarantowanej przepisem art. 1 ust. 1 cytowanej ustawy, przy czym – zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy – winna być uważana za integralny element ustroju gminy, a więc stanowiłaby materię statutową. Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym nie dostrzegł rzeczywistego zakresu sporu ani jego prawnego znaczenia. Jego zdaniem spór ten sprowadza się do wyprowadzenia odmiennej (spornej między stronami) właściwości rzeczowej organu, uprawnionego do wyboru trybu obrad sesjo rady gminy, z przepisów ustawowych. Ma temu służyć tworzenie – zdaniem Sądu, niedopuszczalne – nader wątpliwego mechanizmu decydowania o trybie obrad przez samą radę, na danej lub poprzedniej sesji. Tymczasem sporne zagadnienie, wobec braku jednoznacznej regulacji ustawowej, dotyczy wprost i bezpośrednio zakresu samorządności gminy, chronionej, jak wspomniano, ustawowo, ale również konstytucyjnie (Art. 16 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). W ramach przysługujących mu kompetencji organ nadzoru sprawuje kontrolę zgodności z prawem uchwał rad gmin, tworzących akty prawa miejscowego. Z żadnego przepisu ustawy nie da się natomiast wywieść takiego uprawnienia wojewody, jakie zostało zaproponowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W odróżnieniu bowiem od organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, wojewoda nie posiada w zakresie działalności tej jednostki kompetencji prawodawczych. Wojewoda jest uprawniony jedynie do rozstrzygnięć o charakterze kasatoryjnym, a więc do stwierdzenia nieważności uchwał organów stanowiących w całości lub w części. Nie istnieje natomiast prawna możliwość wprowadzania przez organ nadzoru zmian w uchwałach, ani też zastępowania organów prawodawczych w procesie tworzenia prawidłowo funkcjonujących mechanizmów proceduralnych. Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika w sposób jednoznaczny, iż Wojewoda dokonał próby rozwiązania problemu poprzez przedstawienie własnego poglądu co do sposobu procedowania w sprawie trybu zwołania sesji. Pogląd ten nie wynika jednak bezpośrednio z przepisów prawa, skąd należy wnosić, że organ nadzoru przekroczył swój zakres właściwości, ograniczony do spraw ściśle określonych w przepisach rangi ustawowej (art. 87 ustawy o samorządzie gminnym). Już z tej przyczyny zaskarżony akt podlega uchyleniu. W ocenie Sądu jest jednak konieczne zwrócenie szczególnej uwagi na brak aktywności Wojewody w zakresie prawidłowego zdefiniowania spornego zagadnienia i określenia jego prawnych konsekwencji. W istocie bowiem przedmiot sporu dotyczy tylko i wyłącznie tego, czy regulacja zawarta w spornej uchwale mieści się w zakresie pojęcia ustroju gminy. W razie odpowiedzi pozytywnej, kwestia zwołania sesji rady w trybie zwykłym bądź zdalnym należy do materii statutowej; w przeciwnym wypadku należy ona do materii objętej zwyczajną regulacją, objętą domniemaniem kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). To więc zagadnienie: przynależności spornej regulacji do materii zwykłej, bądź statutowej, w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 ustawy samorządzie gminnym. Zamieszczenie rozwiązań proceduralnych, dotyczących obrad rady gminy, poza samym jej statutem, nie stanowi jednak w ocenie Sądu znaczącego uchybienia. Wojewoda mógł oczywiście, a nawet był powinien, wyrazić swoje zdanie w tej kwestii – mając w szczególności na względzie konieczność zamieszczania regulacji ustrojowych w statucie gminy – nie był jednak uprawniony ani do zastępowania ustawodawcy, ani do tworzenia w drodze wykładni jakiegoś surogatu przepisów prawa miejscowego. Podnieść jednak należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarżący, przedstawiając swoje zarzuty w skardze, podobnie jak organ nadzoru nie dostrzegł istoty spornego zagadnienia i nie omówił go w treści skargi. Godzi się również zwrócić nadto uwagę na nieistnienie umocowania przewodniczącego rady do składania w jej imieniu pism procesowych w toku postępowania nadzorczego; stanowisko zajęte przez przewodniczącego winno być pominięte zarówno przez skarżącego, jak i przez organ nadzoru, jako wyrażone bez należytego umocowania. Nie umniejsza to w niczym faktu przekroczenia przez Wojewodę dopuszczalnego zakresu ingerencji w działalność samorządu terytorialnego, określonego na zasadzie numerus clausus (art. 87 ustawy o samorządzie gminnym). Z powyższych względów na podstawie art.148 ppsa orzeczono jak w sentencji.