II OSK 1994/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 154/21 w sprawie ze skarg [...] sp. z o.o. w B. i [...] sp. z o.o. w B. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 14 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 154/21, oddalił skargi [...] sp. z o.o. w B. i [...] sp. z o.o. w B. na decyzję Wojewody Podlaskiego z 14 grudnia 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 5 sierpnia 2020 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu W. K. pozwolenia na budowę budynku handlowo usługowego o powierzchni zabudowy 491 m² i kubaturze 6221,50 m³ oraz budynku magazynowego o powierzchni zabudowy 1661 m² i kubaturze 15624 m³ z czterema murami oporowymi, instalacjami, 50 miejscami parkingowymi i zagospodarowaniem terenu, a także o udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę doziemnych instalacji: wodociągowej, kanalizacji deszczowej i elektrycznej nn, na działkach nr [...], [...] i [...] przy ul. [...] w B. Skarżąca [...] sp. z o.o. w B. w skardze kasacyjnej od tego wyroku przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W odniesieniu do przepisów postępowania zarzucono naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i art. 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę zebranego materiału dowodowego oraz wadliwe wykonanie przez Sąd pierwszej instancji funkcji kontrolnej, co miało polegać na błędnym ustaleniu przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego i wadliwej ocenie dowodów poprzez przyjęcie, że działka sąsiednia o nr [...] jest niezabudowana, gdy w rzeczywistości od ponad 20 lat istnieje na niej budynek usługowy. W odniesieniu do prawa materialnego zarzucono naruszenie: 1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że "projekt budowlany jest zgodny z prawem budowlanym, w sytuacji, gdy stwierdza się, iż odległość (8,52 m) pomiędzy: budynkiem istniejącym na działce o nr ewid. [...] a projektowanym na działce [...] jest mniejsza niż wysokość przysłaniania, która wynosi 10,24 m. Ponadto poprzez przyjęcie, że zbiorniki retencyjne zaprojektowane są prawidłowo i odpowiednio wielkościowo do powierzchni działki [...] a także przyjęcie, iż projekt wymusza jedynie dostosowanie hipotetycznie wznoszonego budynku na działce o nr ewid. [...], poprzez wykonanie ściany o właściwościach spełniających wymogi jak dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego, gdy w rzeczywistości na działce nr [...] o ponad 20 lat istnieje już budynek usługowy, zatem projekt budynku na działce nr [...] powinien odnosić się do budynku na działce [...] faktycznie istniejącego a nie hipotetycznego, który mógłby powstać w przyszłości", 2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, że projektowany na działce nr [...] budynek spełnia powyższe wymagania od strony sąsiadującej działki nr [...], "w sytuacji gdy przerzuca ciężar dostosowania do wymogów przeciwpożarowych poprzez wykonanie ściany o właściwościach spełniających wymogi, jak dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego, na właściciela hipotetycznie wznoszonego budynku znajdującego się na działce [...], w sytuacji gdy na tej działce od ponad 20 lat (...) [istnieje] już budynek usługowy a nie ma być jedynie hipotetycznie wznoszony w przyszłości", 3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, że projektowany na działce nr [...] budynek nie przesłania budynku istniejącego i hipotetycznego na działce nr [...], podczas gdy z przedstawionych analiz i ustaleń organów administracji wynika, że "odległość (8,52) pomiędzy budynkiem istniejącym na działce [...] [sic!] a projektowanym na działce [...] jest mniejsza niż wysokość przesłaniania (10,24)", co jest niezgodne z § 13 ww. rozporządzenia. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, względnie wydania wyroku reformatoryjnego na podstawie art. 188 p.p.s.a. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta [...] z 5 sierpnia 2020 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania W. K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) w części, w jakiej dotyczy naturalnego oświetlenia budynku znajdującego się na działce nr [...] oraz podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) są niezasadne, gdyż opierają się na błędnym założeniu co do istotnych dla zastosowania § 13 ust. 1 powołanego rozporządzenia ustaleniach faktycznych. Z tych podstaw kasacyjnych, a także z odnoszących się do nich części uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zawarte w nich zarzuty naruszenia prawa materialnego opierają się na fakcie, że wysokość przesłaniania wynosi 10,24 m, a odległość pomiędzy budynkami przesłanianym i przesłaniającym wynosi 8,52 m, czyli mniej niż wysokość przesłaniania, co rzeczywiście byłoby sprzeczne z powołanym przepisem Warunków technicznych, dokładnie z § 13 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia. Jednakże wskazane wartości nie zostały w postępowaniu administracyjnym ustalone, jako wysokość przesłaniania i odległość pomiędzy budynkami przesłanianym i przesłaniającym. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wartości te zostały przyjęte w celu określenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 20 i art. 28 § 2 Prawa budowlanego, czyli w istocie w celu określenia kręgu stron postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W rzeczywistości wysokość przesłaniania i odległość pomiędzy budynkami przesłanianym i przesłaniającym zostały ustalone dopiero w postępowaniu przed organem drugiej instancji. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego organ ten na podstawie art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) uzupełnił postępowanie dowodowe właśnie w zakresie przesłaniania obiektów budowlanych m.in. na działce nr [...], gdyż projekt budowlany dołączony do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę nie zawierał analizy przesłaniania. W wyniku tego uzyskano analizę przesłaniania, którą organ odwoławczy ocenił i uznał na tej podstawie, że warunki określone w § 13 Warunków technicznych zostały spełnione. W skardze kasacyjnej tych ustaleń nie zakwestionowano, gdyż w ogóle nie dostrzeżono, że taka analiza w postępowaniu odwoławczym została sporządzona. Tym samym omawiane podstawy kasacyjne odnoszące się w istocie do naruszenia § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie są zasadne. NSA przy tym zastrzega, że pomija, uznając to za oczywisty błąd, iż art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie odsyła do przepisów techniczno – budowlanych i z tego względu nie powinien być powołany w celu zakwestionowania zastosowania § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym celu należało powołać art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który do takich przepisów odsyła. Niemniej ze skargi kasacyjnej wynika, że w tym przypadku chodzi o powołany w innej podstawie § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dodatkowo można wskazać, że właściwy przepis (art. 35 ust. 1 pkt 2) został przytoczony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Podobne zastrzeżenie w odniesieniu do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego można poczynić w zakresie, w jakim dotyczy ona ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Tej kwestii dotyczy również podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Można więc przyjąć, że zawierają one w istocie ten sam zarzut, zaś w jednej z nich na skutek oczywistej omyłki powołano art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zamiast art. 35 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Tak rozumiane podstawy kasacyjne są jednak niezasadne. Podobnie, jak w przypadku kwestii zacienienia wynikają one z niezrozumienia uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, w której o hipotetycznej zabudowie na działce nr [...] mówi się w kontekście rozważań związanych z ustaleniem obszaru oddziaływania projektowanego budynku. W uzasadnieniu tym wskazano na art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zawierający definicję obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, w kontekście legitymacji do brania udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę w charakterze strony tego postępowania. Stwierdzono, że szczegółowe określenie tej legitymacji jest możliwe na podstawie przepisów techniczno – budowlanych. Następnie przeanalizowano takie przepisy w zakresie zacienienia oraz ochrony przeciwpożarowej, konkludując za każdym razem, używając sformułowań zaczerpniętych z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, że projektowana zabudowa wprowadzi ograniczenia w zabudowie na sąsiedniej nieruchomości. Wyraźnie też stwierdzono, że "obszar oddziaływania obiektu, w aspekcie § 13 ust. 1 i § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (...), obejmuje działkę o nr ewid. gr. [...] oraz" inne nieruchomości. Przy czym z uzasadnienia tej decyzji wynika, że ograniczenia w zabudowie sąsiednich nieruchomości, w szczególności działki nr [...], mają polegać zdaniem organu pierwszej instancji na tym, że w razie budowy bliżej granicy z działką, na której zaprojektowano zabudowę zgodnie z zaskarżoną decyzją, konieczne będzie wykonanie odpowiedniej ściany oddzielenia przeciwpożarowego oraz odpowiednio trzeba będzie usytuować okna pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że fakt, iż w świetle przepisów techniczno – budowlanych projektowany budynek wprowadza ograniczenia w zabudowie sąsiednich nieruchomości nie oznacza, że projekt budowlany jest niezgodny z tymi przepisami prawa. Jak wynika z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jest to jedynie okoliczność decydująca o tym, że właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej sąsiedniej nieruchomości jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Omawiane podstawy kasacyjne nie są więc zasadne. Z powyższymi podstawami kasacyjnymi wiąże się podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i art. 1 p.p.s.a. polegający na tym, że pominięto, iż działka nr [...] jest zabudowana. W ocenie NSA ta podstawa także wynika z nieporozumienia polegającego na tym, że skarżący kasacyjnie rozważania związane z ustaleniem kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uznał za merytoryczną ocenę zgodności projektu budowlanego z prawem. Skarżący kasacyjnie przez to nie dostrzegł, że organy administracji, jak i Sąd pierwszej instancji miały na uwadze, że działka nr [...] jest zabudowana. Wynika to chociażby z tego, że zabudowa na tej działce została zaznaczona w projekcie zagospodarowania terenu, że analiza zacienienia sporządzona na zlecenie organu odwoławczego dotyczy zarówno zabudowy istniejącej, jak i hipotetycznej na działce nr [...] oraz z tego, że w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego stwierdzono na przykład, iż "analiza, sporządzona przez uprawnionego projektanta wykazała, iż projektowana inwestycja nie przesłania istniejących budynków na działkach o nr ewid. gr. [...] oraz [...]". Omawiana podstawa kasacyjna nie jest więc zasadna. Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poza kwestią naturalnego oświetlenia budynku znajdującego się na działce nr [...] oraz ściany oddzielenia przeciwpożarowego w hipotetycznym budynku na tej działce dotyczy też zagadnienia zaprojektowania odpowiednich zbiorników retencyjnych. W ocenie NSA także w tym zakresie podstawa ta nie jest zasadna, przy czym w tym przypadku wystarczy wskazać, że powodem takiej oceny jest to, iż w skardze kasacyjnej nie powołano żadnych przepisów, które zostałyby naruszone przez to, że zaprojektowano taki, a nie inny zbiornik retencyjny. Powołanie się na art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie jest wystarczające, gdyż przepis ten jest zbyt ogólny. Stanowi się bowiem w nim, że "(p)rzed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej". Konieczne było zatem wskazanie konkretnego przepisu, do którego powołany przepis Prawa budowlanego odsyła w kontekście zbiorników retencyjnych. W skardze kasacyjnej tego nie uczyniono. Można się jedynie domyślać, że chodzi o przepisy z zakresu ochrony środowiska, jednakże nie jest to wystarczające do rozpoznania tak sformułowanej podstawy kasacyjnej. Dodatkowo zauważyć należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej też nie wyjaśniono o jakie przepisy chodzi. Wskazano jedynie ogólnie na rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. poz. 1800), bez powołania konkretnego przepisu tego aktu normatywnego. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych. Wobec tego skarga kasacyjna podlegała na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddaleniu. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku uczestnika postępowania o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego należy stwierdzić, że nie jest on zasadny, gdyż z art. 204 p.p.s.a. wynika, że w razie oddalenia skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie jest zobowiązany zwrócić koszty postępowania kasacyjnego poniesione, w zależności od tego jakie rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji zostało zaskarżone, przez organ administracji lub przez skarżącego. Z przepisu tego wynika zatem, że uczestnik postępowania w razie oddalenia skargi kasacyjnej nie może domagać się zwrotu poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego.