I OSK 1795/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.W. i K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 56/21 w sprawie ze skargi K.W. i K.W. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K.W. i K.W. solidarnie na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 56/21, oddalił skargę K.W. i K.W. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości. Sąd I instancji zauważył, że potwierdzenie próby przeprowadzenia rokowań znajduje się w aktach sprawy, gdyż do wniosku o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości Inwestor załączył trzy pisma "Zaproszenie do rokowań" kierowane do Skarżących, z których tylko pierwsze z nich zostało odebrane, z dnia 5 lutego 2019 r., w którym faktycznie inwestor wskazał, że sprawa dotyczy ustanowienia służebności przesyłu dla linii 110 kV G.-O. Brak reakcji na pierwsze pismo Inwestora, jak tez drugie pismo dotyczące rokowań, a także późniejsze nieodbieranie korespondencji przez Skarżących, w ocenie Sądu jednoznacznie świadczą o braku wyrażenia zgody na jakiekolwiek porozumienie we wskazanym przedmiocie. Wyjaśnić bowiem trzeba, że brak wypracowania wspólnego stanowiska, np. z uwagi na niereagowanie właściciela nieruchomości na pisma przedsiębiorstwa przesyłowego, musi skutkować uznaniem braku zgody właściciela na przeprowadzenie prac na jego gruncie. W przeciwnym razie, nigdy nie można byłoby wszcząć postępowania zmierzającego do wydania decyzji, w oparciu o przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. Prawidłowo więc organy obydwu instancji uznały, że w sprawie zostały przeprowadzone rokowania, które nie doprowadziły jednak do wyrażenia zgody przez właściciela nieruchomości. Nie jest natomiast rzeczą organów ani Sądu oceniać, czy warunki zaproponowane przez Inwestora były dla właściciela do przyjęcia, czy też nie, zwłaszcza, że w przypadku gdyby warunki przedstawione były nie do przyjęcia, to Skarżący mogli przedstawić swoje własne propozycje w tym zakresie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli K.W. i K.W. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30 poz. 168 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez zaniechanie rozpatrzenia całości zebranego materiału dowodowego, w szczególności projektu umowy przesłanej przez Uczestnika postępowania; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30 poz. 168 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez wydanie wyroku bez rozważenia projektu umowy przesłanej przez Uczestnika postępowania; 3. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 i 3 Ustawy o gospodarce nieruchomościami ("dalej "u.g.n.") poprzez uznanie, iż strony postępowania przeprowadziły rokowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. W związku z powyższym wniesiono: 1. na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji administracyjnych poprzedzających wyrok; 2. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy na rozprawie; 3. na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 poz. 1634 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach (art. 174 p.p.s.a.): 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje podniesione w niej zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty materialne. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia prawa procesowego zostały tak skonstruowane, że ściśle wiążą się z naruszeniem prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie podważają bowiem ocenę materiału dowodowego dokonaną przez Sąd I instancji skutkującą uznaniem, że przedmiotowe postępowanie wykazało zaistnienie przesłanek umożliwiających ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm., dalej: "u.g.n."). W konsekwencji powyższego zarzuty z obu podstaw kasacyjnych zostaną rozpoznane łącznie. Analiza podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazuje, że zasadniczo sprowadzają się one do dwóch kwestii. Po pierwsze – wskazania na brak wystąpienie przesłanek do wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Po drugie, błędnego stanowiska WSA, że udzielenie zezwolenia nastąpiło po prawidłowo przeprowadzonych rokowaniach. Odnosząc się do tych zarzutów na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości, m.in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie powyższego zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac inwestycyjnych. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 2 i 3 u.g.n.). Zważyć zatem należy, że jedynymi przesłankami wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela, jest zgodność inwestycji publicznej z planem miejscowym, a w przypadku jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela na wykonanie prac, która to okoliczność musi wynikać z przeprowadzonych przed wydaniem decyzji rokowań. Zdaniem Sądu Kasacyjnego w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie wymienione powyżej przesłanki, warunkujące wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. tj. inwestycja polegająca na założeniu i przeprowadzeniu kabla odcinka linii elektroenergetycznej przez działki nr [...] i [...] położone w G., jest zgodna z decyzją Wójta Gminy G. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz wydanie decyzji zostało poprzedzone rokowaniami. Ta ostatnia kwestia stanowi podstawową oś sporu. Koniecznym było zatem odniesienie się do oceny przedmiotowej kwestii dokonanej przez Sąd Wojewódzki. Sąd Wojewódzki wskazał, że inwestor do wniosku o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości załączył trzy pisma "Zaproszenie do rokowań" kierowane do skarżących, z których tylko pierwsze z nich zostało odebrane, z dnia 5 lutego 2019 r., w którym faktycznie inwestor wskazał, że sprawa dotyczy ustanowienia służebności przesyłu dla linii 110 kV G.-O. Skarżący nie udzielili jednak jakiejkolwiek odpowiedzi na przedmiotowe zaproszenie do rokowań, w którym zwrócono się do nich z prośbą o wyrażenie zgody na założenie i przeprowadzenie urządzeń nowoprojektowanej linii elektroenergetycznej, proponując jednocześnie formę służebności przesyłu. Kolejne pismo inwestora z dnia 2 sierpnia 2019 r. dotyczyło już "zaproszenia do rokowań w sprawie założenia i przeprowadzenia nowych przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej w związku z realizacją budowy linii WN 110 kV relacji od słupa nr 99 linii G. – O. do GPZ O., jednak pismo to odebrał jedynie K.W., natomiast K.W. nie odebrała przesłanego jej pisma. Natomiast ostatnie z pism wystosowanych przez inwestora do skarżących z dnia 13 stycznia 2020 r. z ponownym zaproszeniem do rokowań nie zostało już odebrane przez żadnego ze skarżących. Ze strony właścicieli nieruchomości nie było więc żadnej reakcji na wystąpienia inwestora w zakresie propozycji dobrowolnego wyrażenia przez niego zgody na zajęcie nieruchomości. W orzecznictwie jest wskazywane, że "Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia." (zob. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., I OSK 3371/18 publik. CBOSA). Zatem strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, za wyjątkiem obligatoryjnego ich zainicjowania. Ustawodawca nie formalizuje także momentu zakończenia rokowań, wobec czego mogą one zostać zakończone w dowolnym czasie, np. w sytuacji, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron, brak jest szans na zawarcie porozumienia. Oceniając z tej perspektywy prowadzone postępowanie wskazać należy, iż bezspornie przywołany przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa także formy prowadzenia rokowań, ani też dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości. Nie jest zatem trafny zarzut, jakoby rokowania z art. 124 ust. 3 u.g.n. nie mogły dotyczyć ustanowienia służebności przesyłu. Wprowadzenie warunku poprzedzenia postępowania administracyjnego rokowaniami ma wszak na celu polubowne i umowne uzyskanie zgody właściciela na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n. Pod względem prawnym, zgoda ta może skutkować ustanowieniem właśnie służebności przesyłu. Trafnie wskazuje się w piśmiennictwie, że skoro przed wydaniem decyzji na podstawie przepisów art. 124 u.g.n. konieczne jest przeprowadzenie rokowań, o których charakterze w istocie decyduje inwestor, to nie można wykluczyć, że dla uzyskania trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości może on zaproponować jej właścicielowi zawarcie umowy o ustanowienie służebności przesyłu. Takie rozwiązanie może mieścić się w pojęciu zgody właściciela, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., o ile dojdzie do zawarcia umowy cywilnoprawnej, która pozwoli w sposób sprawny i bezkonfliktowy zrealizować cele publiczne. Zawarcie umowy służebności przesyłu powodowałoby, że postępowanie prowadzone w przedmiocie ograniczenia własności nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. stałoby się bezprzedmiotowe (E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024,). Jeśli więc o formie i charakterze rokowań decyduje inwestor, to nie można wykluczyć, że dla uzyskania trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości, może on zaproponować jej właścicielowi zawarcie umowy o ustanowieniu służebności przesyłu. Takie rozwiązanie może mieścić się w pojęciu zgody właściciela, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. ( zob. wyrok zob. wyrok NSA z 24 kwietnia 2020 r. I OSK 999/19 publik. CBOSA). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, za prawidłowe tym samym należy przyjąć stanowisko Sadu I instancji, że brak reakcji na pierwsze pismo inwestora, jak też drugie pismo dotyczące rokowań, a także późniejsze nieodbieranie korespondencji przez skarżących, jednoznacznie świadczą o braku wyrażenia zgody na jakiekolwiek porozumienie we wskazanym przedmiocie. Zatem propozycja inwestora o wyrażenie zgody na udostępnienie nieruchomości poprzez ustanowienie służebności przesyłu dla linii 110 kV relacji G.-O. na warunkach dołączonej do pism umowy, jak również brak reakcji skarżących na przedstawioną propozycję oraz na pozostałe propozycje kierowane do skarżących, wyczerpuje znamiona rokowań, o jakich mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zatem niezasadne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.