II OSK 1047/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Zbraniborska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1031/20 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 kwietnia 2020 r. nr 285/OPON/2020 w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 17 grudnia 2020 r., VII SA/Wa 1031/20, oddalił skargę J. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej Wojewoda) z dnia 8 kwietnia 2020 r. w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia wykonania robót budowlanych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U.2019.1186; dalej p.b.), po rozpatrzeniu odwołania J. B. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 16 kwietnia 2019 r., wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia dotyczącego zamiaru budowy budynku gospodarczego na skład narzędzi i urządzeń ogrodniczych na terenie działki nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w W., utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta m.st. Warszawy. Skargę do WSA wniósł J. B. Zaskarżoną decyzją WSA oddalił skargę. W ocenie Sądu Wojewoda prawidłowo uznał, że wniesienie sprzeciwu oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. Sprzeciw jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty i dlatego powinien być wyrażony w formie decyzji administracyjnej. Dodatkowo, jak trafnie - zdaniem Sądu - zauważył organ odwoławczy - wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie uruchamia tryb odwoławczy przed organem II instancji, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a. Jednakże zgodnie z aktualnym orzecznictwem organ odwoławczy nie może pominąć specyfiki instytucji zgłoszenia, w tym regulacji zawartej w art. 30 ust. 5 p.b. Odwołanie od decyzji wnoszącej sprzeciw nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji o sprzeciwie w razie ewentualnego ponownego rozpoznania sprawy. Z powyższego wynika, że weryfikacja robót (budowy) przez organy administracji architektoniczno-budowlanej może nastąpić jedynie przed rozpoczęciem całości zamierzenia budowlanego. Dotyczy to wszelkich działań inwestora, zarówno podlegających reglamentacji, jak i tych, które reglamentacji nie podlegają. Ten ostatni przypadek może dotyczyć sytuacji, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej uzna, iż pomimo wniosku inwestora, określone roboty nie wymagają np. zgłoszenia. Fakt zrealizowania budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. [...] w W. przed datą zgłoszenia wynikał z samych wyjaśnień inwestora. Okoliczność tę potwierdziły oględziny przeprowadzone w obecności przedstawiciela skarżącego przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej PINB) w dniu 29 stycznia 2020 r., w trakcie których ustalono, że przedmiotowy budynek o wymiarach 4 x 6 m i wysokości 2,5 m został posadowiony przed nabyciem nieruchomości przez obecnego właściciela, który nie posiada dokumentów potwierdzających legalność tego budynku. Fakt wzniesienia obiektu na terenie, na którym miał powstać obiekt zgłaszany, ma wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy zastosowanie znajdzie bowiem art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b., zawierający podstawę do wniesienia sprzeciwu w sytuacji, gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Jeśli bowiem zgłoszenie dotyczy obiektu już zrealizowanego, to brak sprzeciwu mógłby prowadzić do akceptacji działań polegających w istocie na obejściu prawa. Dokonanie zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowanych, które zostały już wykonane, nie przesądza wprawdzie możliwości uznania tych robót za wykonane zgodnie z prawem, ale może do takich skutków prowadzić. Ponadto należy mieć na uwadze, że nie jest możliwe wykonanie obiektu budowlanego w miejscu, w którym taki obiekt już istnieje. Prawidłowo uznał więc organ II instancji, że zgłoszenia należy dokonać przed planowanymi robotami budowlanymi, zgodnie z art. 30 ust. 5 p.b., zaś w przypadku ich rozpoczęcia lub zrealizowania przed dokonaniem zgłoszenia, Prezydent m.st. Warszawy zobowiązany był wnieść sprzeciw. Instytucja zgłoszenia nie może być stosowana w celu legalizacji obiektu budowlanego, który już istnieje. Zbadanie przedmiotowej inwestycji pod kątem zgodności z prawem należy obecnie do kompetencji organu nadzoru budowlanego. Od momentu rozpoczęcia realizacji inwestycji sprawa przechodzi do właściwości organów nadzoru budowlanego, które po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego dokonują wyboru właściwego trybu postępowania legalizacyjnego. To właściwy organ nadzoru budowlanego powinien ocenić, czy istnieją podstawy do zastosowania art. 49b ust. 1 lub 2 albo art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b., czy też w sprawie zastosowanie znaleźć powinny przepisy Prawa budowlanego z 24 października 1974 r., na co wskazuje skarżący. Sąd podzielił stanowisko organów administracji, że przedmiotowy obiekt nie mieści się w żadnej z trzech kategorii obiektu małej architektury. Jak bowiem wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 29 stycznia 2020 r., na kontrolowanej nieruchomości znajduje się wykonany z blachy skład narzędzi ogrodniczych o wymiarach 4 x 6 m i wysokości 2,5 m, który to obiekt nie jest trwale związany z gruntem. Przedmiotowy obiekt stanowi typowy budynek gospodarczy, o którym mowa w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej r.w.t.), gdzie wyjaśniono, że przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej oraz ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Na taki charakter ww. zabudowy wskazują również informacje podawane przez samego skarżącego w załączonym do zgłoszenia opisie inwestycji, gdzie zaznaczono, że przedmiotowy obiekt służyć ma jako skład narzędzi, nawozów i urządzeń ogrodniczych. W ocenie Sądu nieuzasadniony jest też zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., gdy organy administracji obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepis ten stanowi gwarancję zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Przez udział strony w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział w całym ciągu czynności procesowych. Strona skarżąca miała możliwość uczestniczenia we wszystkich czynnościach procesowych, wypowiadania się w trakcie ich trwania i nie była pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i uchylenia decyzji organów I i II instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1/ prawa materialnego, tj. - art. 3 pkt 4 p.b. poprzez błędną jego interpretację polegającą na pominięciu zwrotu "w szczególności" i uznaniu, iż tylko 3 rodzaje obiektów wskazane w tym przepisie i to tylko "niewielkie" można zaliczyć do obiektów "małej architektury". - art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez uznanie, że obiekt małej architektury - obiekt gospodarczy jest "budynkiem gospodarczym" oraz § 3 pkt 8 r.w.t. poprzez odniesienie definicji "budynku gospodarczego", zawartej w tym rozporządzeniu do "obiektu gospodarczego", który w istocie jest obiektem małej architektury (s.10 i 11 wyroku); 2/ przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaakceptowanie stanowiska organu II instancji, polegającego na tolerowaniu rażącego naruszenia przez organ I instancji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego: a/ art. 67 § 2 pkt 3 oraz 68 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż w trakcie postępowania w I instancji doszło do prawidłowych oględzin w dniu 29 stycznia 2020 r przez inspektora PINB i sporządzenia z nich protokołu, podczas gdy znajdujący się w aktach "protokół" nie spełnia wymogów postawionych przez k.p.a. takiemu dokumentowi; b/ art. 15 i 136 k.p.a. tj. zasady dwuinstancyjności - bowiem organ II instancji nie prowadził "postępowania uzupełniającego" lecz w całości postępowanie dowodowe: zlecił PINB dokonanie oględzin przedmiotowego obiektu, czego nie uczynił organ ;l instancji, podjął korespondencję ze stroną, uzyskując nowe dowody, a zatem podjął działania wykraczające poza zakres postępowania dowodowego zastrzeżony dla organu II instancji. W ocenie pełnomocnika w sprawie występują wady postępowania w I instancji -organ I instancji nie dysponując niezbędnymi dowodami nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ich uzyskania - czyli w istocie brak było rozpoznania sprawy w I instancji oraz z wadami postępowania w II instancji - czego nie zauważył skład orzekający, nie dostrzegając, iż było to w istocie postępowanie jednoinstancyjne; c/ art. 10 w zw. z art. 81 k.p.a. - uniemożliwienie przed wydaniem decyzji w I instancji wypowiedzenia się przez skarżącą odnośnie zebranych materiałów i dowodów, mimo braku okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. (w aktach znajduje się tylko postanowienie z 13 marca 2019 r., w którym zobowiązano stronę do uzupełnienia materiałów) - czego nie dostrzegł organ II instancji, a co zaakceptował WSA; d/ art. 64 § 2 oraz 79 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co uniemożliwiło wycofanie "zgłoszenia", gdyż obiekt istniejący nie wymagał zgłoszenia - jako obiekt "małej architektury"; e/ art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi w sytuacji, gdy organ II instancji nie ocenił zgromadzonego w aktach całego materiału dowodowego, a mianowicie przemilcza istnienie dowodów obrazujących rzeczywiste przeznaczenie przedmiotowego obiektu; f/ art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający wymaganiom z art. 141 § 4 p.p.s.a., a także ze względu na nierozpatrzenie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a ponadto ujawnione błędy w logicznym rozumowaniu składu orzekającego; g/ art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi w sytuacji, gdy zaprezentowane w niniejszej sprawie stanowisko organów I i II stopnia oraz sam sposób prowadzenia postępowania uchybia zasadom ogólnym wyrażonym w tych przepisach oraz konstytucyjnym zasadom demokratycznego państwa prawnego i legalizmu, w związku z czym decyzja Wojewody winna była zostać uchylona przez WSA; h/ art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a poprzez bezzasadne oddalenie skargi przez WSA wobec wydania decyzji utrzymującej sprzeciw bez należytego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, całkowite pominięcie wyjaśnienia "funkcji użytkowej" zarówno istniejącego, jak i planowanego do wzniesienia obiektu; i/ art. 103 ust. 1 i 2 p.b. poprzez zastosowanie aktualnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego zamiast prawa budowlanego z 1974 r. (obiekt wzniesiono przed uchwaleniem nowego prawa), h/ ujawnione w procesie orzekania braki w doświadczeniu życiowym składu orzekającego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt dokonania zgłoszenia wykonania robót budowlanych, które w chwili zgłoszenia były już wykonane. Zgłosić bowiem można jedynie zamiar wykonania robót budowlanych, które jeszcze nie zostały zrealizowane. Skoro więc w niniejszej sprawie zgłoszono zamiar budowy obiektu budowlanego istniejącego już w chwili zgłoszenia, organ administracji słusznie wniósł sprzeciw do tego zgłoszenia. Dla rozstrzygnięcia tej sprawy nie ma zatem żadnego znaczenia, jakie to były konkretnie roboty budowlane i czy w ogóle wymagały one zgłoszenia, a także pod rządami jakich przepisów roboty te zrealizowano. Jeżeli bowiem były już one wykonane – a to w niniejszej sprawie jest poza sporem, co w skardze kasacyjnej również jest potwierdzone, w szczególności w zarzucie naruszenia art. 103 ust. 1 i 2 p.b., w którym jednoznacznie podano, iż "obiekt wzniesiono przed uchwaleniem nowego prawa" – to wniesienie sprzeciwu było zasadne. Jak wyżej podkreślono, zgłoszeniu podlega zamiar wykonania robót budowlanych i nie można skutecznie zgłosić wykonania robót wcześniej zrealizowanych. Bezsporne ustalenie, że zgłoszenie obejmowało budowę obiektu budowlanego już istniejącego sprawia, że bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy pozostają takie okoliczności, jak brak przeprowadzenia dalej idącego postępowania dowodowego, brak ustaleń dotyczących charakteru obiektu budowlanego, jego rzeczywistego przeznaczenia i czasu jego wzniesienia oraz brak rozpatrzenia wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę, a nawet ewentualne uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów. Nie było też konieczności dalej idącego – niż dokonane – ustosunkowywania się do zebranych dowodów. Jak bowiem trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. np. wyrok NSA z 17 lutego 2010 r., II FSK 1511/08). Również naruszenie art. 10 k.p.a., tak jak i innych przepisów postępowania, podlegałoby uwzględnieniu tylko w sytuacji, gdyby naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze realia rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że jedyną okolicznością, która miałaby wpływ na jej wynik, byłoby wykazanie, że przedmiotowy obiekt budowlany w rzeczywistości nie powstał przed dokonaniem zgłoszenia. Jak już wyżej podkreślano, w niniejszej sprawie jest poza sporem, że w chwili zgłoszenia obiekt ten istniał. Z uwagi na powyższe wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie miały usprawiedliwionych podstaw. Ewentualna zaś legalizacja przedmiotowych robót budowlanych może nastąpić w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.