II GSK 474/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 943/22 w sprawie ze skargi P. K. na obwieszczenie Wojewody Śląskiego z dnia 7 października 2009 r. w przedmiocie sprostowania błędu w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 14 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 943/22, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej zwanej: p.p.s.a.), oddalił skargę P. K. na obwieszczenie Wojewody Śląskiego z 7 października 2009 r., w przedmiocie sprostowania błędu w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. K., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi na obwieszczenie Wojewody Śląskiego z dnia 7 października 2009 r. o sprostowaniu błędu w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich i orzeczenie zgodnie z wnioskami tej skargi. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o przyznanie mu zwrotu poniesionych, niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, a także o dopuszczenie dowodów z dokumentów: wyrok nakazowy z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt [...] wraz z wnioskiem o ukaranie – na wykazanie faktu naruszenia interesu prawnego skarżącego z uwagi na to, że dowody te pojawiły się po wniesieniu skargi do WSA. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, a to: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie złożonej przez skarżącego skargi na skutek błędnego uznania, iż nie ma on interesu prawnego w zaskarżeniu obwieszczenia Wojewody Śląskiego z dnia 7 października 2009 r. o sprostowaniu błędu w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, podczas gdy: - Skarżący ma interes prawny polegający na wyeliminowaniu ww. obwieszczenia z obrotu prawnego, ponieważ stał on się podstawą do przyznania statusu drogi gminnej dla ulicy [...] w l. w obrębie której znajduje się jego nieruchomość. Co więcej dalsze obowiązywanie zakwestionowanego obwieszczenia, może być podstawą do wydawania decyzji administracyjnych i karania Skarżącego mandatami karnymi za wykroczenie drogowe. 2. przepisów prawa materialnego, a to: - art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718) poprzez błędne zastosowanie polegające na tym, że sprostowanie błędu ogłoszono nie W tym samym dzienniku urzędowym, w którym ogłoszono prostowany akt, - art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych poprzez błędne zastosowanie polegające na tym, że sprostowanie błędu dokonał organ, który nie wydał aktu podlegającego prostowaniu, - art. 7 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez ogłoszenie w dniu 7 października 2009 r. obwieszczeniem wykazu dróg przez Organ do tego nieuprawniony. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Na wstępie należy podkreślić, iż akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące wchodzą w życie po ich ogłoszeniu w dzienniku urzędowym. Akty prawa miejscowego są ogłaszane w odpowiednim dzienniku urzędowym. Podstawą do ogłoszenia jest oryginał aktu normatywnego przedstawiony z wnioskiem o ogłoszenie w dzienniku urzędowym, który organ wydający dziennik kieruje do ogłoszenia (art. 15 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Błędy w ogłoszonym tekście aktu prawa miejscowego prostuje wojewoda w formie obwieszczenia, które ogłasza się w dzienniku urzędowym, w którym ogłoszono prostowany akt (art. 17 ust. 1, 2 i 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Jakkolwiek ustawa nie zawiera definicji błędu, to w art. 17 ust. 1 wskazano, że sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany tekstu aktu normatywnego. Z przepisów tych wynika, że obwieszczenie o sprostowaniu błędu pozostaje w ścisłym związku z prostowanym aktem normatywnym, gdyż zmienia tekst ogłoszonego aktu normatywnego. Dopuszczalny prawnie zakres zmian ogłoszonego aktu normatywnego jest ograniczony. W doktrynie przyjmuje się, że w tym trybie, poprzez prostowanie tekstu ogłoszonego aktu normatywnego, mogą być prostowane jedynie błędy, które powstały na etapie ogłaszania aktu normatywnego, a nie w toku jego wydawania (G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, Warszawa 2010; G. Wierczyński, Urzędowe ogłoszenie aktu normatywnego, Warszawa 2008; S. Wronkowska, M. Zieliński Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004; P. Radziewicz, O sprostowaniu błędów w konstytucji i innych aktach prawnych, Przegląd Sejmowy z 2002 r., nr 2, s. 55). Błędem, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych jest taki błąd, który wystąpił w ogłoszonym tekście aktu prawnego i polega na rozbieżności pomiędzy tekstem opublikowanym a tekstem oryginału. Z jednej strony sprostowanie błędu jest czynnością techniczną, ale z drugiej jest zmianą treści ogłoszonego aktu normatywnego i może prowadzić do zmiany normy prawnej zawartej w prostowanym akcie, a więc może mieć skutki prawotwórcze. Z tego względu należy opowiedzieć się za dopuszczalnością kontroli obwieszczenia o sprostowaniu błędu jako aktu o charakterze normatywnym. Za takim charakterem obwieszczenia o sprostowaniu błędu w akcie normatywnym opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2003 r., sygn. akt SK 38/01 (OTK z 2003 r. seria A, nr 6, poz. 61). Istota kontroli obwieszczenia o sprostowaniu błędu polega zatem na sprawdzeniu, czy w drodze obwieszczenia nie nadano aktowi normatywnemu innego znaczenia niż to, które zostało przyjęte przez organ uprawniony do wydania aktu normatywnego (por. wyrok NSA z 23 lutego 2012 r., II OSK 129/12 oraz wyrok NSA z 24 lutego 2011 r., II OSK 343/10, ONSAiWSA z 2011 r. nr 6, poz.108). Konkludując należy podkreślić, iż w przypadku obwieszczenia wojewody o sprostowaniu błędu w ogłoszonym akcie prawa miejscowego, które dokonuje zmiany w akcie prawa miejscowego, chodzi o ocenę, czy zmiany wprowadzone w drodze obwieszczenia mieszczą się w dopuszczalnych granicach wyznaczonych dla prostowania błędu w drodze obwieszczenia, czy też wykraczają poza te granice, co może oznaczać, że obwieszczenie wprowadza normatywną zmianę treści ogłoszonego aktu prawa miejscowego, a więc modyfikuje normy prawne przyjęte przez organ uprawniony do wydania aktu (por. wyrok NSA z 23 lutego 2012 r., II OSK 129/12 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takiego zarzutu autor skargi kasacyjnej nie stawia. Natomiast z punktu widzenia istnienia interesu prawnego skarżącego w tej sprawie zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżone obwieszczenie Wojewody dokonuje sprostowania błędu w uchwale Rady w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, czy też dokonuje normatywnej zmiany tej uchwały. Art. 17 ust. 1 ustawy reguluje bowiem prostowanie błędu popełnionego na etapie ogłaszania aktu prawnego, a więc po wydaniu aktu przez uprawniony organ. Przepisy tej ustawy nie dotyczą naprawiania błędów (pomyłek) popełnionych przez organ wydający akt. Błąd, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, który może być sprostowany w formie obwieszczenia wojewody polega na tym, że tekst ogłoszonego aktu prawa miejscowego różni się od tekstu tego aktu uchwalonego przez organ wydający akt i przedstawionego jako oryginał tego aktu z wnioskiem o jego ogłoszenie organowi wydającemu dziennik urzędowy. W związku z tym konieczne było ustalenie jakiej treści tekst uchwały został przyjęty przez Radę. W związku z powyższym w toku postępowania przed Sądem I instancji na podstawie dokumentacji przestawionej przez Wojewodę Śląskiego uznano, że: a) uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z 31 marca 1987 r. została podjęta na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60), który na dzień podjęcia tej uchwały stanowił, że zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następuje w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego; b) art. 9 tej ustawy przewidywał obowiązek ogłoszenia uchwał rad narodowych w sprawie zaliczenia dróg do poszczególnych kategorii w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Uchwała ta została ogłoszona w Dz. Urz. Woj. Kat. (Nr 6 pod pozycją 112) z pominięciem załączników (nr 1 i nr 2), stanowiących wykazy dróg, ale pod wizualizacją podpisu przewodniczącego WRN umieszczono informację o następującej treści: Wykazy dróg pozostają do wglądu w Wydziałach Komunikacji oraz Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach. Kwestie związane z wydawaniem wojewódzkich dzienników urzędowych, wg. stanu prawnego na dzień ogłoszenia ww. uchwały WRN określała ustawa z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 41, poz. 185, ze zm.) oraz Uchwała Nr 61 Rady Ministrów z dnia 13 kwietnia 1984 r. w sprawie zasad i trybu wydawania oraz rozpowszechniania wojewódzkich dzienników urzędowych (M.P. Nr 12, poz. 85) z art. 73 ust. 1-2 ustawy wynikało, że wojewódzkie dzienniki urzędowe wydają wojewodowie (ust. 1); c) Wojewoda Śląski przyznał, że WRN nie potraktowała wydanego przez siebie aktu jako prawa miejscowego, skoro w ust. 3 tej uchwały postanowiła, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Podstawą ogłoszenia tej uchwały w dzienniku - zgodnie z art. 73 ust. 2 zd. 2 ustawy o systemie rad narodowych - stał się przepis art. 9 ustawy o drogach publicznych, który jednoznacznie przesądzał, że uchwały rad narodowych w sprawie zaliczenia dróg do poszczególnych kategorii podlegają ogłoszeniu w wojewódzkich dziennikach urzędowych. WSA ustalił, że Wojewoda Śląski, działając z urzędu, w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego Nr 183 z dnia 14 października 2009 r. pod pozycją 3337 opublikował obwieszczenie z dnia 7 października 2009 r. o sprostowaniu błędu, a sprostowanie to polegało na uzupełnieniu tekstu uchwały WRN z 1987 r. o brakujące załączniki. Załączniki te - z winy organu wydającego Dziennik Urzędowy Województwa Katowickiego - nie zostały ogłoszone wraz tekstem głównym uchwały, mimo że nie budziło wątpliwości, iż stanowiły integralną treść tejże. Ustaleń tych dokonano w 2009 r dzięki odnalezieniu w archiwum zakładowym protokołu z posiedzenia WRN z 31 marca 1987 r., do którego dołączone były wszystkie podjęte w jego trakcie uchwały. W postępowaniu przed WSA rozważono zatem kwestię, czy Rada podjęła taką uchwałę jakiej tekst został ogłoszony w dzienniku urzędowym oraz czy do ogłoszenia w dzienniku urzędowym został przedstawiony jako oryginał uchwały tekst, który różnił się od tekstu uchwały przyjętej przez Radę. WSA jednoznacznie wyjaśnił, że nie mamy na gruncie niniejszej sprawy do czynienia z przypadkiem, że obwieszczenie Wojewody o sprostowaniu błędu doprowadziło do nadania uchwale przyjętej przez Radę i ogłoszonej w dzienniku urzędowym nowego znaczenia normatywnego. Ustalono bowiem, iż mamy tu do czynienia sytuacją, w której obwieszczenie przywraca ogłoszonej uchwale taką treść, która jest zgodna z uchwałą przyjętą przez Radę, a więc usuwa błąd, który powstał po podjęciu uchwały na etapie jej ogłoszenia. W analizowanym przypadku dopuszczalność usunięcia takiego błędu, w drodze obwieszczenia o sprostowaniu błędu na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie jest wykluczona (por. L. Garlicki, Kto prostuje błędy w tekście ustawy, Przegląd Sejmowy z 2002 r., nr 2, s. 71 oraz wyrok NSA z 24 lutego 2011, II OSK 343/10 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji trafnie przyjął, że pojęcie "interesu prawnego" w odniesieniu do obwieszczenia wojewody o sprostowaniu błędu, należy rozumieć w ten sposób, iż o istnieniu takiego interesu można we wspomnianym przypadku mówić jedynie wtedy, kiedy publikacja powyższego obwieszczenia w jakikolwiek sposób może wpłynąć na sytuację prawną skarżącego. Brak takiego wpływu świadczy jednocześnie o braku interesu prawnego. Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż uchwała Nr XX/161/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 31 marca 1987 r. pozostaje w obrocie prawnym, a jej wydanie wpłynęło bez wątpienia na sytuację prawną skarżącego, ponieważ jego nieruchomość znalazła się w obrębie pasa drogowego drogi gminnej. Trafnie jednak podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że taki stan utrzymuje się nieprzerwanie od wejścia w życie sprostowanego aktu, a obwieszczenie o sprostowaniu błędu nic w tej sprawie nie zmieniło, bowiem do czasu jego publikacji zaliczenie przedmiotowej drogi w I. do dróg publicznych wynikało z nieopublikowanego załącznika do uchwały. Należy mieć tu bowiem na uwadze, co trafnie podkreślił WSA w uzasadnieniu, że omawiane załączniki zostały następnie (na mocy zaskarżonego obwieszczenia) "przeniesione" z woluminu znajdującego się w Urzędzie Wojewódzkim do dziennika urzędowego. Z przytoczonych względów, nie jest zatem trafny zarzut kwestionujący stanowisko Sądu I instancji co do braku legitymacji skarżącego z uwagi na to, że czynność ogłoszenia obwieszczenia nie mogła naruszać jego interesów prawnych. Za chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych poprzez błędne zastosowanie polegające na tym, że sprostowanie błędu ogłoszono nie w tym samym dzienniku urzędowym, w którym ogłoszono prostowany akt. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, iż dopuszczalne jest sprostowanie błędu w publikacji aktu prawnego, na podstawie przepisów ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, nawet jeśli błąd ów nastąpił przed wejściem w życie tej ustawy. Trafnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż tego wymaga zasada ciągłości państwa polskiego oraz potrzeba zapewnienia obrotu prawnego. Jednocześnie nie można w przypadku prostowania błędów zaistniałych przy publikacji aktów normatywnych ogłoszonych przed 40 prawie laty nie uwzględniać zmian wynikających choćby ze zmiany struktury podziału administracyjnego państwa, i w tym kontekście Wojewodę Śląskiego należy tu traktować jako "kontynuatora" kompetencji Wojewody Katowickiego, a wydawany przez niego dziennik urzędowy, jako publikator właściwy (w zakresie wskazanym w art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r.). W tym zakresie Sąd I instancji przedstawił trafny wywód, który zasługuje w zupełności na akceptację. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono także, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji skrótowo odniósł się do podniesionych zarzutów przez Skarżącego. Zważywszy jednak na brak zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poza kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostają tego typu uwagi kasatora. Jeżeli strona skarżąca była zdania, że kwestie te nie zostały prawidłowo wyjaśnione, to brak zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a uniemożliwia, stosownie do treści art. 183 tej ustawy, merytoryczną jego ocenę. W rekapitulacji należy więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiane w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.