II SA/Sz 813/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi [...] Spółki komandytowej w K. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 28 lipca 2023 r. nr WOA.7722.69.2023.ASt w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał w dniu 5 kwietnia 2023 r. postanowienie nr [...] na podstawie art. 123 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej "K.p.a"), w którym zawiesił postępowanie w sprawie wybudowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z usługami oraz garażami, na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, uwzględniającej decyzje zmieniające, w tym decyzję z dnia 4 czerwca 2018 r., znak: B.6740.00143.2018, która uchylona została przez Wojewodę Zachodniopomorskiego po wybudowaniu i przystąpieniu do użytkowania obiektu na działce nr [...] obręb miasta K.. Organ I instancji podał, że inwestor wykonał już wszystkie roboty budowlane zgodnie z decyzją z dnia 4 czerwca 2018 r. o pozwoleniu na budowę przed jej uchyleniem przez Wojewodę Zachodniopomorskiego. Konieczne było zatem zastosowanie tzw. metody naprawczej na podstawie art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682; dalej "u.p.b."). Organ I instancji podał, że inwestor złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z dnia 17 czerwca 2021 r. o sygn. akt II SA/Sz 116/21, którym oddalono skargę inwestora na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 4 grudnia 20220 r. nr K-AP-2.7840.69-8.2018.PP, w której uchylono decyzję organu I instancji z dnia 4 czerwca 2018 r. o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji uznał za celowe zawieszenie postępowania administracyjnego w związku z oczekiwaniem na wyrok NSA, gdyż w przypadku przywrócenia do obiegu prawnego decyzji organu I instancji z dnia 4 czerwca 2018 r., inwestor musiałby ponownie przywracać obiekt do obecnego stanu, co wiązałoby się z wysokimi kosztami dla inwestora i organu nadzoru budowlanego. P. złożyła zażalenie na ww. postanowienie, w którym podniosła, że organ I instancji nie wskazał na brak możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a jedynie na konieczność poniesienia kosztów przez inwestora i organ. Podała, że jej zdaniem, postępowanie toczące się przez NSA nie ma wpływu na brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu 28 lipca 2023 r. postanowienie nr WOA.7722.69.2023.Ast, w którym uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że decyzją z dnia 24 sierpnia 2017 r. nr B.6740.00531.2017 Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla "A. " E. i D. S. Spółka jawna w K., pozwolenia na budowę obejmującą budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego "A", stanowiącego I etap budowy zespołu zabudowy mieszkalnej, wielorodzinnej z usługami, z garażami stanowiskowymi wbudowanymi w budynek i zagospodarowaniem terenu, na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], i [...], obr. [...], przy ul. [...] i [...] w K.. Decyzją z dnia 8 stycznia 2018 r. nr B.6740.00895.2017 Starosta zmienił ww. decyzję z dnia 24 sierpnia 2017 r. w części zatwierdzenia projektu budowlanego zmieniającego zagospodarowanie terenu oraz architektoniczno-budowlanego. Decyzją z dnia 4 czerwca 2018 r. nr B.6740.00143.2018 Starosta zmienił swoją ww. decyzję z dnia 24 sierpnia 2017 r., w części zatwierdzenia projektu budowlanego zmieniającego zagospodarowanie terenu oraz architektoniczno-budowlanego. Od tej decyzji odwołała się P. Wojewoda Zachodniopomorski wydał w dniu 1 października 2018 r. decyzję nr K-AP- 2.7840.69.2018.PP, w której utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 4 czerwca 2018 r. P. złożyła skargę na ww. decyzję do WSA w Szczecinie. Decyzją z dnia 8 października 2018 r. nr [...] Starosta przeniósł swoją decyzję z dnia 24 sierpnia 2017 r. z E. Spółka Jawna (dawniej A. E. i D. S. Spółka jawna ) w K. na "A. " S. Spółka jawna w K.. WSA w Szczecinie wydał w dniu 14 lutego 2019 r. wyrok o sygn. akt II SA/Sz 1257/18, w którym oddalił skargę P. na ww. decyzję Wojewody z dnia 1 października 2018 r. P. złożyła skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Szczecinie. Decyzją z dnia 2 maja 2019 r. nr B.6740.00084.2019 Starosta zmienił swoją ww. decyzję z dnia 24 sierpnia 2017 r, w części zatwierdzenia projektu budowlanego zmieniającego zagospodarowanie terenu oraz architektoniczno - budowlanego, dotyczącą budowy na działce nr [...], powstałej po scaleniu działek działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], i [...]. Wnioskiem z dnia 12 czerwca 2019 r., inwestor wystąpił do organu I instancji o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego " A", wybudowanego na dz. nr [...] w obr. [...] miasta K.. Organ I instancji, po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, decyzją z dnia 17 czerwca 2019 r. nr PINB.5121.59.2019.BG, udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego "A" wraz z usługami w parterze oraz garażem w piwnicy pod wszystkimi budynkami, na dz. nr [...] obr. [...] miasta K., wybudowanego na podstawie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. NSA, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej P. od wyroku WSA w Szczecinie z dnia 14 lutego 2019 r. o sygn. akt II SA/Sz 1257/18 wydał wyrok w dniu 28 kwietnia 2020 r. o sygn. akt II OSK 1804/19, w którym uchylił zaskarżony wyrok WSA w Szczecinie oraz decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 1 października 2018 r. Wojewoda Zachodniopomorski wydał w dniu 4 grudnia 2020 r. decyzję nr K-AP-2.7840.69-8.2018.PP, w której uchylił decyzję Starosty z dnia 4 czerwca 2018 r. nr B.6740.00143.2018 i odmówił zatwierdzenia zmieniającego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zmianę pozwolenia na budowę, wskazując, iż projekt zmieniający dotyczący budowy zespołu zabudowy mieszkalnej, wielorodzinnej z usługami i garażami na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], i [...] (obecnie dz. nr [...]), w obr. [...] miasta K., jest niezgodny z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor złożył skargę na ww. decyzję do WSA w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 17 czerwca 2021 r. o sygn. akt II SA/Sz 116/21, oddalił skargę. Inwestor złożył skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA do NSA, która została zarejestrowana pod sygn. akt II OSK 2645/21. W dniu 12 stycznia 2023 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z usługami oraz garażami, na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, uwzględniającej decyzje zmieniające, w tym decyzję z dnia 4 czerwca 2018 r. nr B. 6740.00143.2018, uchyloną przez Wojewodę Zachodniopomorskiego po wybudowaniu i przystąpieniu do użytkowania obiektu na działce nr [...] w obr. [...] miasta K.. Organ I instancji, mając na względzie toczące się postępowanie przed NSA (sygn. akt II OSK 2645/21), postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2023 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił wszczęte z urzędu swoje postępowanie, do czasu zakończenia sprawy prowadzonej przed NSA. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i wyjaśnił pojęcie "zagadnienia wstępnego". Organ odwoławczy podał, że oddany do użytkowania budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z usługami oraz garażami wybudowany na dz. nr [...], obr. [...] w K., został wybudowany między innymi na podstawie uchylonej decyzji Starosty z dnia 4 czerwca 2018 r, niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy wskazał, że w obecnym stanie prawnym, do robót budowlanych (innych niż określone w art. 48 ust. 1 albo w art. 49f u.p.b., tj. innych niż samowolna budowa obiektu budowlanego lub jego części), wykonanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 u.p.b. tj.: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach, zastosowanie mają przepisy art. 51 ust. 7 u.p.b., zgodnie z którymi właściwy organ nadzoru budowlanego, po dokonaniu oceny stanu istniejącego, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, zobowiązany jest do wydania jednej z decyzji wskazanych w art. 51 ust. 1 u.p.b., tj.: nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 1) lub nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (pkt 2). Organ odwoławczy uznał zatem, że zaskarżone postanowienie jest niezgodne z art. 97 § 1 pkt 4 K.pa., gdyż postępowanie toczące się przed NSA nie wpływa na brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy w celu doprowadzenia wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Organ odwoławczy zwrócił organowi I instancji uwagę na to, iż skoro dla obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania wydana została decyzja udzielająca pozwolenia na jego użytkowanie, to przeprowadzenie postępowania naprawczego, możliwe jest dopiero po ewentualnym wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznej decyzji pozwolenia na użytkowanie. Organ I instancji powinien w pierwszej kolejności wznowić postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie, zaś wszczęte już postępowanie naprawcze, zawiesić do czasu ostatecznego zakończenia wznowionego postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. W ocenie organu odwoławczego, zawieszenie niniejszego postępowania będzie możliwe i uzasadnione, po wznowieniu ww. postępowania zakończonego ostateczną decyzją pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. "A. " S. Spółka komandytowa w K. złożyła skargę na ww. postanowienie i wniosła o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., przez błędne uznanie, że w sprawie nie istnieje zagadnienie wstępne, które uzasadniałoby zawieszenie postępowania toczącego się przed organem I instancji, podczas gdy rozpoznanie tejże sprawy i wydanie decyzji przez ten organ zależy od wyniku toczącego się postępowania przed NSA w sprawie pod sygn. akt II OSK 2645/21; 2. art. 138 § 2 K.p.a., przez uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, podczas gdy z uzasadnienia organu odwoławczego nie wynika, aby postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie kwestii zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu skargi zostały uszczegółowione jej zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że skarżąca była uprawniona do złożenia skargi, gdyż jest następcą prawnym "A. " S. Spółki jawnej w K. (dane KRS [...]). Spór dotyczy możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego przez uznanie postępowania sądowego przed NSA za zagadnienie wstępne. Zgodnie z art. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez "zagadnienie wstępne" rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Toczące się postępowanie sądowoadministracyjne zmierzające do oceny prawidłowości decyzji nie stanowi podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie, w której została wydana ta decyzja. Orzeczenie sądu administracyjnego wydane w takiej sytuacji nie rozstrzyga zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., jakkolwiek może ono wywrzeć istotny wpływ na ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. W istocie jest to rozstrzygnięcie następcze, ponadto nie dotyczy ono kwestii ubocznej dla prowadzonego postępowania, ale kwestii podstawowej dla rozstrzyganej sprawy, to jest kwestii legalności decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym, które zakończyło się przed wszczęciem postępowania sądowoadministracyjnego (por. wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 14 maja 2013 r. o sygn. II SA/Bd 142/13). Przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania zostały określone w art. 97 § 1 K.p.a., jeżeli jednak nie zaistniały w sprawie to organ nie ma podstaw do zastosowania ww. przepisu. Zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., organy administracji powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, zaś zawieszenie postępowania stanowi wyjątek od tej zasady. Z tych też względów Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego zawarte w zaskarżonym postanowieniu, zaś zarzuty skargi uznał za niezasadne. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 144 K.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, w tym art. 138 § 2 K.p.a., co oznacza ich stosowanie w postaci niezmienionej lub niemalże niezmienionej (a więc wprost), bądź po poddaniu ich pewnym modyfikacjom, bądź wcale. Zatem uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji nie musi być połączone z koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.