II GSK 1332/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Protokolant asystent sędziego Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Q. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1080/20 w sprawie ze skargi Q. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1080/20, oddalił skargę Q. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Warszawie decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] wymierzył Q. Sp. z o.o. w W. (dalej także: spółka, strona, skarżąca), karę pieniężną w wysokości 4.980 zł za zajęcie pasa drogowego - drogi wojewódzkiej nr [...] Srebrna-Siecień-Murzynowo, miejscowość R., w terminie od 7 marca 2018 r. do 28 maja 2018 r. poprzez umieszczenie reklamy o powierzchni 2,00 m2 – bez zezwolenia zarządcy drogi. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 40 ust. 12 pkt 1,3 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zmianami; dalej u.d.p.), § 4 uchwały Nr 81/2004 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 5 lipca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich, dla których zarządcą jest Zarząd Województwa Mazowieckiego, a także uchwała 1080/354/18 Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 3 lipca 2018 r. w sprawie udzielenia upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych. Q. Sp. z o.o. w W. wniosła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku (dalej także: SKO, organ drugiej instancji, organ odwoławczy) decyzją z [...] marca 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 roku, poz. 256; dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie został zebrany materiał dowodowy, z którego jednoznacznie wynika, że zaistniał stan faktyczny, o którym mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., to jest zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, którego konsekwencją jest wymierzenie kary pieniężnej. Do obliczenia wysokości kary pieniężnej został przyjęty okres zajęcia pasa drogowego i powierzchnia reklamy ustalone podczas kontroli oraz stawka opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego ustalona w uchwale Sejmiku Województwa Mazowieckiego powołanej przez organ pierwszej instancji. Stwierdził również, że podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tytułu umieszczenia w pasie drogowym reklamy, bez zgody zarządcy drogi jest właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym. W ocenie organu drugiej instancji z materiału dowodowego wynika, że Q. Sp. z o.o. jest właścicielem reklamy, której umieszczenie ma służyć jej interesom spółki, poprzez zachęcenie jak największej liczny osób do skorzystania z atrakcji proponowanych przez gospodarstwo agroturystyczne "O.M.". Ponadto organ stwierdził, że skierowanie w trakcie postępowania administracyjnego pism z 17 kwietnia 2018 r. oraz 29 maja 2018 r. do podmiotu o nazwie "O.M." R., nie miało istotnego wpływu na postępowanie administracyjne, bowiem pisma te zostały skutecznie doręczone Q. Sp. z o.o., która jest właścicielem reklamy. Strona brała czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę na powyższą decyzję, wniesioną przez Q. Sp. z o.o., stwierdził, że materiał dowodowy został zebrany w sposób należyty i wystarczający dla ustalenia okoliczności istotnych w sprawie. Sąd uznał za prawidłowe ustalenia organów odnośnie do zajęcia przez skarżącą pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy w miejscowości R., w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] Srebrna-Siecień-Murzynowo, co potwierdza mapa ewidencyjna w formie drukowanej i wektorowej działki drogowej o numerze ewidencyjnym [...] wraz z operatem pomiarowym sporządzonym przez Pracownię Projektowo-Geodezyjną "G. F." J.R.. W ocenie WSA tablica umieszczona w pasie drogowym stanowiła reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. Nie ulega przy tym wątpliwości, że właścicielem reklamy była skarżąca, o czym świadczą, znajdujące się w aktach sprawy, pisma skarżącej wzywające zarządcę drogi do wydania tablicy. W tej sytuacji bez znaczenia pozostaje okoliczność, że Q. Sp. z o.o. w W. nigdy nie prowadziła działalności pod firmą "O.M." R. Wobec powyższego decyzja o wymierzeniu kary została prawidłowo skierowana do skarżącej. Q. Sp. z o.o. w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając "(...) naruszenie przepisów prawa, w tym: 1) art. 7 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia braku dokładnego wyjaśnienia przez organy stanu faktycznego sprawy; 2) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia prowadzenia postępowania przez organy przez w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej; 3) art. 11 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia niewyjaśnienia przesłanek stojących za wydaniem decyzji; 4) art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 45 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia niedoręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania; 5) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak uwzględniania braku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; 6) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia niewskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz niewyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa; 7) naruszenie normy art, 4 pkt 23) ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 2 pkt 16) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie tablicy znajdującej się w miejscowości R. za reklamę w rozumieniu tych przepisów; 8) naruszenie normy art. 108 § 2 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia niewykonania przez organ pierwszej instancji wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego; 9) naruszenie normy art. 35 § 1-3 k.p.a. oraz 36 § 1 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia niezałatwienia sprawy przez organy w ustawowym terminie oraz zawiadomienia strony o przyczynach zwłoki oraz nowym terminie rozpoznania sprawy; 10) naruszenie normy art. 15 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia nierozpoznania wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji." Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania, "(...) ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy", a także zasądzenie na rzecz strony wszelkich kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami. Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli chodzi o formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko podanie, który z przepisów został naruszony, ale także przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że do autora skargi kasacyjnej należy wykazanie i uzasadnienie, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wyjaśnieniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego należy wykazać, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (lub nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej. W tym przypadku autor skargi kasacyjnej musi podać dlaczego konkretny przepis prawa materialnego nie miał (lub miał) zastosowania w sprawie (por. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15). Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno konkretnie określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie regulują wprawdzie wprost warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, jednak należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co z kolei oznacza, że musi ono zawierać argumenty skoncentrowane na "usprawiedliwieniu" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por.: wyroki Naczelny Sąd Administracyjny: z 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; z 12 października 2005 r., I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r., II GSK 18/06; z 4 października 2006 r., I OSK 459/06, czy z 24 września 2021 r., I GSK 290/21, z 23 października 2015 r., II FSK 1985/13, z 20 lipca 2017 r., II GSK 1413/16, z 12 grudnia 2019 r., II OSK 292/18, z 22 października 2021 r., II GSK 879/21, z 11 marca 2022 r., I OSK 1428/21 oraz z 23 czerwca 2022 r., III OSK 4860/21). Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. W przypadku skargi kasacyjnej, będącej kwalifikowanym środkiem odwoławczym, czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest istotna z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (por. wyrok NSA z 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17). Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne z uwagi na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna. W rozpoznawanej sprawie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w istocie nie zostały przyporządkowane do właściwej podstawy kasacyjnej, co niewątpliwie stanowi wadę wniesionego środka odwoławczego. W skardze kasacyjnej skarżąca podniosła naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 61 § 4, art. 45, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 108 § 2, art. 35 § 1-3, art. 36 § 1, art. 15 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a więc przepisów normujących postępowanie przed organami administracji. Zarzuty te nie zostały skonstruowane prawidłowo, gdyż po pierwsze skarżąca nie powiązała naruszonych, jej zdaniem, przepisów procedury administracyjnej z właściwymi przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jest to o tyle konieczne, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji (art. 173 § 1 p.p.s.a.), a wobec tego podniesione w niej zarzuty powinny zostać skierowane pod adresem wojewódzkiego sądu administracyjnego i wykazywać uchybienia w jego argumentacji odnoszącej się do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, bądź błędnego przeprowadzenie kontroli postępowania przez organy, których działanie lub zaniechanie było przedmiotem zaskarżania. Po drugie, skarżąca nie wykazała także wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, w szczególności, że podniesione uchybienia mogły mieć istotny wpływ na ten wynik. Jak już wspomniano wykazanie wspomnianego wpływu stanowi istotny element zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a jego brak powoduje, że podniesione uchybienie już tylko z tej przyczyny nie może być uznane za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną. Podkreślenia wymaga, że nawet w przypadku gdy sąd pierwszej instancji dopuści się naruszenia przepisów postępowania to naruszenia te, o ile nie zostanie wykazane przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie przynoszą oczekiwanego przez stronę rezultatu w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej. Przez istotny wpływ na wynik sprawy należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie orzeczeniem. Wspomniany związek przyczynowy chociaż nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Strona skarżąca powinna więc wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały lub współkształtowały treść rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13, 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2084/13, 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13). Podkreślenia wymaga, że zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien nawiązywać do przepisów regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi, gdyż na podstawie tych przepisów prowadzone jest postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Powiązanie przepisów regulujących postępowanie administracyjne z przepisami procedury sądowoadministracyjnej jest niezbędne do prawidłowego określenia naruszenia jakiego dopuścił się sąd pierwszej instancji w procesie kontroli zaskarżonego aktu, gdyż to działanie tego sądu a nie organu administracji publicznej może stać się przyczyną sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej. Odstępstwo od tej reguły jest dopuszczalne, ale jedynie wyjątkowo. Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie w uzasadnieniu uchwały z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010 r., nr 1, poz. 1) wyjaśnił, że w przypadku gdy wnoszący skargę kasacyjną poprzestanie na wskazaniu podstawy kasacyjnej obejmującej swym zakresem wyłącznie normy wynikające z przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, dla zachowania rygorów właściwych dla środka odwoławczego, którym jest skarga kasacyjna, niezbędne będzie jeszcze określenie, czy i w jakim stopniu sąd pominął w swojej ocenie przypisywane organowi administracji uchybienie, oraz sprecyzowanie, czy tak pojmowane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podzielając powyższe stanowisko trzeba podkreślić, że strona wnosząca skargę kasacyjną, ograniczając się do wskazania jako naruszonych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliła się od określenia, czy i w jakim stopniu Sąd pierwszej instancji pominął w swojej ocenie uchybienie jakiego dopuścił się organ administracji oraz jaki miało to wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie powołał żadnego przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w istocie nie przedstawił uzasadnienia podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Wobec tego nie jest możliwe stwierdzenie, czy nawiązują one do oceny kwestionowanej decyzji przedstawionej w zaskarżonym wyroku i mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej możliwa jest identyfikacja tych zarzutów. W skardze kasacyjnej został podniesiony także zarzut naruszenia art. 4 pkt 23 u.d.p. w związku z art. 2 pkt 16 ustawy o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym. Powołane przepisy zawierają ustawowe definicje reklamy (art. 4 pkt 23 u.d.p.) oraz parametrów i wskaźników urbanistycznych (art. 2 pkt 16 ustawy o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym obowiązujący okresie zajęcia przez skarżącą pasa drogowego). Omawiany zarzut nie został przyporządkowany do właściwej podstawy kasacyjnej, nie wskazano także formy naruszenia wymienionych w nim przepisów oraz nie przedstawiono żadnej argumentacji przemawiającej za jego słusznością. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia warunków jakim powinien odpowiadać ten środek odwoławczy. Poza ogólnym stwierdzeniem, że "Zarzuty podniesione na gruncie niniejszej sprawy są analogiczne do podniesionych w odwołaniu od decyzji oraz skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego", które autor skargi kasacyjnej "w pełni podtrzymuje i popiera", skarżąca nawet nie podjęła próby wykazania, że stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest prawidłowe. Tymczasem, to zadaniem skarżącej było wywiedzenie, dlaczego w jej ocenie wyrok Sądu pierwszej instancji jest wadliwy. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się, dlaczego zdaniem skarżącej przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, argumentacja prawna nie zasługuje na aprobatę. Prowadziłoby to bowiem, nie tylko do zastąpienia strony w formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej, lecz również oznaczałoby pełne merytoryczne rozpoznanie sprawy, co nie jest dopuszczalne na obecnym etapie postępowania. Dla uznania wniesionej skargi kasacyjnej za zasadną, nie wystarczy powołanie w niej przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone i stwierdzenie, że Sąd pierwszej instancji wydał błędny wyrok. Zgłoszone zarzuty nie zostały więc należycie uzasadnione. Kilkuzdaniowa wypowiedź mająca je wspierać, odpowiadająca treścią uzasadnieniu skargi skierowanej do WSA w Warszawie, nie może być uznana za ich dostateczne uzasadnienie. Krytyczną ocenę zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzasadnia także zaniechanie wykazania przez autora skargi kasacyjnej, że wspomniane naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie są usprawiedliwione. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.