I OSK 236/23

SENTENCJA Dnia 29 stycznia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: sekretarz sądowy Monika Szewczyk po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 309/22 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Gdyni na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 25 marca 2022 r. nr NSP-VIII.7581.1.261.2021.DL w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 19 października 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 309/22, oddalił skargę Gminy Miasta Gdyni, zwanej dalej "skarżącą", na decyzję Wojewody Pomorskiego, zwanego dalej "organem odwoławczym" lub "Wojewodą", z dnia 25 marca 2022 r., nr NSP-VIII.7581.1.261.2021.DL, w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", przez błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, iż w niniejszej sprawie organy administracji publicznej wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w sposób pozwalający na ustalenie, iż działka nr [...], obręb [...], nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, w sytuacji gdy nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla sprawy, w szczególności nie dokonano ustaleń w kierunku realizacji celu wywłaszczenia w postaci pasa drogowego ul. [...] na przedmiotowej nieruchomości, nie dokonano ustaleń, czy ul. [...] na przestrzeni lat miała tożsamy przebieg jak obecnie. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię przepisu art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.) zwanej dalej "u.g.n.", przez nieprawidłowe przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], obręb [...], stała się zbędna na cel wywłaszczenia, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość przejęta została w ramach realizacji pasa drogowego (zieleń przydrożna) istniejącej w dacie wywłaszczenia ul. [...] i cel ten został zrealizowany. Skarżąca kasacyjnie, wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Równocześnie sformułowano wniosek o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy w odniesieniu do działki oznaczonej obecnie numerem [...] o powierzchni 55 m2, położonej w Gdyni (obręb [...]) została spełniona przesłanka "zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Prezydent Miasta Gdańska, zwany dalej także "organem pierwszej instancji", uznał, że cel wywłaszczenia na podlegającej zwrotowi działce nie został zrealizowany i decyzją z dnia 4 października 2021 r. orzekł między innymi o zwrocie w odpowiednich udziałach na rzecz poszczególnych wnioskodawców, części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] o powierzchni 55 m2 oraz o obowiązku zwrotu na rzecz Gminy zwaloryzowanego odszkodowania, ustalonego proporcjonalnie do zwracanej powierzchni oraz odpowiadającego wysokości zwracanych udziałów. Z poszczególnych przepisów art. 136 u.g.n. wynika, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości (ust. 1). W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części (ust. 2). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (ust. 3). Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z powołanych wyżej regulacji wynika, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest obiektywnie stwierdzona jej zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia, przy czym cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle. Wbrew pierwszemu zarzutowi sformułowanemu w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy i wyjaśniły istotne dla sprawy okoliczności w sposób pozwalający na ustalenie, że działka nr [...], obręb [...] nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Świadczy o tym szereg okoliczności faktycznych. Po pierwsze, ze znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy decyzji Wojewódzkiego Zarządu Gospodarki Przestrzennej w Gdańsku z dnia 30 października 1982 r. zatwierdzającej pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny budowy ul. [...] wraz z załącznikiem graficznym wynika, że działka, która obecnie oznaczona jest w ewidencji gruntów numerem [...], zlokalizowana była wówczas poza granicami opracowania. Po drugie, z pisma z Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Urzędu Miejskiego w Gdyni z dnia 29 kwietnia 2016 r. wynika, że brak jest dokumentów potwierdzających prowadzenie prac budowlanych na terenie działki wnioskowanej do zwrotu, związanych z budową ulicy [...]. W piśmie tym wskazano także, że działka nr [...] (w ramach obecnej numeracji działka nr [...]) w planie realizacyjnym budowy ulicy [...] zlokalizowana była poza jej liniami rozgraniczającymi. Po trzecie, potwierdzeniem, że obszar przedmiotowej działki nie został przeznaczony pod drogę publiczną, stanowią także ustalenia aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...], przyjętego uchwałą Rady Miasta Gdyni nr [...] z dnia [...] 2005 r., z których wynika, że działka nr [...] leży poza liniami rozgraniczającymi pas drogowy ulicy [...], oznaczonej na planie symbolem [...], co także potwierdził Zarząd Dróg i Zieleni w Gdyni w piśmie z dnia 13 sierpnia 2018 r. Po czwarte, na pozyskanej z Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miejskiego w Gdyni mapie archiwalnej sporządzonej w lutym 1983 r. wpisano: "Uzgadnia się wydzielenie linii rozgraniczających ul. [...] na podstawie zatwierdzonego planu realizacyjnego z 30 października 1982 r.". Analizując tę mapę organy doszły do prawidłowego wniosku, że obszar objętej wnioskiem o zwrot działki nr [...] nie leżał w liniach wydzielenia terenu pod drogę. Po piąte, z protokołu oględzin spornej nieruchomości przeprowadzonych w dniu 6 kwietnia 2016 r. wynika, że działka nr [...] ma kształt trapezu, położona jest niedaleko tzw. [...], na terenie rekreacyjnym osiedla mieszkaniowego i biegnie w pobliżu ulicy [...]. Działka jest niezabudowana, porośnięta przystrzyżoną, zadbaną trawą stanowi teren zagospodarowany jako całość rekreacyjna na osiedlu mieszkaniowym. Po szóste, sposób zagospodarowania spornej działki potwierdzają zdjęcia lotnicze sporządzone w 1996 r. i w 2010 r., z których wynika, że działka stanowi zielony i niezabudowany teren, stanowiący jednolitą całość z resztą miejsca rekreacyjnego osiedla mieszkaniowego widocznego na zdjęciach. Ze zdjęć wynika, że działka jest położona wzdłuż biegnącej w sąsiedztwie dwupasmowej ulicy. Ponadto – jak słusznie wywiodły organy administracji, a zaakceptował Sąd i instancji – używanie terenu jako zaplecza budowy, bądź miejsca składowania materiałów budowlanych nie stanowi samo przez się o niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, skoro z założenia takie wykorzystanie jest tymczasowe na potrzeby prowadzenia prac przez wykonawcę inwestycji zasadniczej, a nie dla realizacji inwestycji stanowiącej ten cel. Przyjęcie stanowiska prezentowanego przez Gminę stanowiłoby zastosowanie wykładni rozszerzającej celu wywłaszczenia, co w kontekście jednolitego w tym zakresie orzecznictwa sądowego byłoby niedopuszczalne. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego. W przypadku tego rodzaju zarzutu należy wskazać na czym polegała jego błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. W przypadku błędnej wykładni przyjmuje się, że przejawia się ona w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów), polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo zastosowaniu normy nieobowiązującej. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. Nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano skutecznie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Wynika to z okoliczności, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości. W istocie bowiem skarżąca kasacyjnie przez zarzut niewłaściwego zastosowania i błędnej wykładni przepisu art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. zmierza do zakwestionowania ustaleń stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie. Ustalenia te – jak wyżej wykazano – były poprawne i dawały pełne podstawy do zastosowania w sprawie przywołanych przepisów u.g.n. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.