II GW 46/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta P. z dnia 3 kwietnia 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta P. a Prezydentem Miasta W. w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta P. jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. UZASADNIENIE Pismem z dnia 3 kwietnia 2024 r. Prezydent Miasta Piekary Śląskie (dalej: wnioskodawca) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy wnioskodawcą a Prezydentem Miasta Wrocław (dalej: strona przeciwna) w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla Pana O. O. (dalej: uprawniony). Pismem z dnia 19 stycznia 2024 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we Wrocławiu przekazał Prezydentowi Miasta Piekary Śląskie wniosek [...] Szpitala [...] we W. o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej dla Pana O. O. W uzasadnieniu pisma wskazano, że uprawniony nie posiada aktualnego miejsca zamieszkania na terenie W., natomiast jego ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały było pod adresem: P., ul. M. [...]. W związku z powyższym Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Piekarach Śląskich podjął działania w celu ustalenia czy Miasto Piekary Śląskie jest właściwe do wydania decyzji o przyznaniu świadczenia opieki zdrowotnej, a jeżeli tak to czy stronie prawo to faktycznie przysługuje. Z ustaleń poczynionych przez Komendę Miejską Policji w P. wynikało, że uprawniony faktycznie nie zamieszkuje w P. pod wskazanym adresem. Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował, że strona nie jest objęta ubezpieczeniem społecznym, nie pobiera też renty ani emerytury. Urząd Skarbowy w S. wskazał, że w 2022 r. uprawniony uzyskiwał przychód oraz miał regulowane składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Ponadto Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Piekarach Śląskich ustalił, że uprawniony nie jest zameldowany w P., zaś obecnie przebywa w placówce prowadzonej przez T. we W. Zdaniem wnioskodawcy, z dokumentów jednoznacznie wynika, że miejscem pobytu uprawnionego był i jest Wrocław, zaś w sytuacjach dotyczących przyznania świadczeń opieki zdrowotnej nie bierze się pod uwagę ostatniego zameldowania, tylko miejsce zamieszkania lub pobytu. W związku z powyższym przekazanie sprawy przez Gminę Wrocław - Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we Wrocławiu do właściwości Miasta Piekary Śląskie było nieuzasadnione. Pismem z dnia 13 maja 2024 r. Prezydent Miasta Wrocław (działając przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we Wrocławiu) złożył odpowiedź na wniosek Prezydenta Miasta Piekary Śląskie, w której wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Piekary Śląskie jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej dla uprawnionego, wskazując na ustalone ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. W uzasadnieniu odpowiedzi organ podał, że w treści wniosku [...] Szpitala [...] we W. wskazano, iż osoba, która została przyjęta w trybie nagłym na hospitalizację w placówce, jest bezdomna. W wyniku czynności przeprowadzonych przez MOPS we Wrocławiu ustalono, że świadczeniobiorca nie korzystał z pomocy MOPS we Wrocławiu, a ostatni adres zameldowania na pobyt stały posiadał pod adresem ul. M. [...] m. [...], [...]-[...] P. Pracownicy MOPS we Wrocławiu ustalili również, iż świadczeniobiorca nie przebywa w żadnej placówce pomocowej na terenie W. i D. (gmina ościenna). Ponadto z żadnych dostępnych ewidencji nie wynika, żeby uprawniony koncentrował swoje czynności życiowe we W. Wnioskujący rozstrzygnięcie sporu nie przedstawił też dowodów, które uprawdopodobniałyby fakt zamieszkiwania uprawnionego na terenie W. Świadczeniobiorca korzystał natomiast z pomocy społecznej na terenie powiatu miejskiego P., co wynika z przedłożonego wraz z odpowiedzią na wniosek wydruku z systemu weryfikacji pobierania świadczeń w innych jednostkach terenowych. W ocenie organu, ustalając ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest przyjęcie m.in., że fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa lub przebywała w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Wobec braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania uprawnionego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Sporem o właściwość jest sytuacja, w której co najmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny), bądź też kiedy każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość (spór kompetencyjny) ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; powoływanej dalej jako: k.p.a.), a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej, podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OW 180/09 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ma to tę konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, zaś istota rzeczy – gdy chodzi o rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu – wyraża się w zapobieżeniu sytuacji, w której w tożsamej sprawie toczyłyby się równolegle dwa postępowania, w których zostałyby wydane dwa rozstrzygnięcia (spór pozytywny) lub – co trzeba podkreślić – w zapewnieniu ochrony prawnej podmiotowi, który domaga się działania organów administracji (spór negatywny). Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. W rozpoznawanej sprawie, źródłem zaistniałego w niej sporu negatywnego – w przedstawionym powyżej tego rozumieniu – było to, że działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Wrocławia - Dyrektor MOPS we Wrocławiu uznał się za niewłaściwy w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, przekazując załatwienie sprawy właściwemu – jego zdaniem – organowi – Prezydentowi Miasta Piekary Śląskie. Ten jednak również uznał się za niewłaściwy do załatwienia wymienionej sprawy i w związku z tym wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między tymi organami, wnosząc jednocześnie – jak wynika to z uzasadnienia wniosku – o wskazanie Prezydenta Miasta Wrocławia, jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Wrocławia wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Piekary Śląskie, jako organu właściwego do załatwienia sprawy. Odnosząc się do istoty spornej w sprawie kwestii podkreślić należy, że właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 146; powoływanej dalej jako: u.s.o.z.), z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA z dnia: 28 lutego 2023 r., sygn. akt II GW 20/22; 28 lipca 2022 r., sygn. akt II GW 20/22; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17 – wszystkie dost. w CBOiS). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych postanowieniach pogląd, że art. 54 ust. 1 u.s.o.z. stanowi lex specialis w relacji do przepisów k.p.a., jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest także podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 u.s.o.z. stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jej konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny, przydatny i konieczny do ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej. W związku z powyższym, w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, tylko na zasadzie subsydiarności należy odwołać się do przepisów k.p.a., regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zwłaszcza, że art. 54 ust. 1 u.s.o.z. nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a. Jeżeli nie jest więc możliwe ustalenie organu właściwego miejscowo w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 u.s.o.z., to dopiero wówczas ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., trzeba jednocześnie stwierdzić, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 u.s.o.z. wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Przy tym, jeżeli ani przepisy k.p.a., ani przepisy u.s.o.z. nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", to przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba uznać posiłkowanie się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego (ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu prawa o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, a mianowicie zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu (por. postanowienie NSA z 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GW 14/24; postanowienie NSA z 21 grudnia 2023 r., sygn. akt II GW 132/23 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że jak wynika to z okoliczności faktycznych przedstawionych przez organy administracji oraz z załączonych dokumentów, organem właściwym do rozpoznania wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 u.s.o.z., jest Prezydent Miasta Piekary Śląskie. W ich świetle nie ulega bowiem wątpliwości, iż aktualne miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy nie jest znane. Brak jest podstaw do przyjęcia, iż zamieszkuje on, czy też kiedykolwiek rzeczywiście zamieszkiwał we Wrocławiu. Tego rodzaju faktów nie sposób jest wywieść z tego, że świadczeniobiorca we W. był hospitalizowany, bądź też przebywał w przeszłości w noclegowni dla bezdomnych na terenie tego miasta. Pobyty w tego rodzaju placówkach, ze swej istoty, mają charakter stosunkowo krótkotrwały i przejściowy, wobec czego z ich wystąpienia nie sposób wywodzić wniosków odnośnie tego, że świadczyć one mogą o przebywaniu w danym miejscu z takim właśnie zamiarem, a więc zgodnie z definicją zamieszkania, o której mowa w art. 25 Kodeksu cywilnego. Na podstawie okoliczności sprawy nie można również stwierdzić, że świadczeniobiorca ma obecnie miejsce zamieszkania na terenie miasta P. Niemniej jednak na podstawie bezspornych okoliczności można wywieść, iż w przeszłości zamieszkiwał on w P., gdzie nadal jest zameldowany. Wprawdzie brak jest podstaw do utożsamiania miejsca zameldowania danej osoby z miejscem jej zamieszkania, niemniej jednak ten ostatni fakt, w okolicznościach niniejszej sprawy, dodatkowo potwierdza niekwestionowane miejsce zamieszkiwania świadczeniobiorcy w przeszłości. Prezydent Miasta Piekary Śląskie nie podważał argumentu, że uprawniony w przeszłości zamieszkiwał w tym mieście, dążył jedynie do wykazania, że obecnie jego miejscem zamieszkania jest Wrocław. Tego jednak nie dowiódł, ani nawet nie uprawdopodobnił. Tak więc to właśnie ten fakt uzasadnia stwierdzenie, że za organ właściwy do ustalenia dla świadczeniobiorcy prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, uznać należy Prezydenta Miasta Piekary Śląskie. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.