VIII SA/Wa 736/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda (sprawozdawca) Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi E. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 31 sierpnia 2023 roku, znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z 15 maja 2023 r. znak: [...] Prezydent Miasta R. stwierdził, że E.J. (dalej: Skarżąca) jest osobą obowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt matki M.S. w domu pomocy społecznej i ustalił opłatę za ten pobyt za okres od 4.11.2022 r. do 31.03.2023 r. Przesyłka zawierająca odpis powyższego rozstrzygnięcia wraz z pouczeniem o terminie i sposobie złożenia odwołania została doręczona Skarżącej w trybie zastępczym, po podwójnym awizowaniu, pod adresem jej zamieszkania. W dniu 16 sierpnia 20123 r. Skarżąca skierowała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. odwołanie od ww. decyzji z 15 maja 2023 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. Rozpoznając złożony wniosek postanowieniem z 8 września 2023 r. znak [...], wydanym na podstawie art. 58, art. 59 § 2 w zw. z art. 123 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu Kolegium podniosło m. in., że decyzja z 15 maja 2023 r. została doręczona skarżącej w trybie zastępczym po podwójnym awizowaniu, pod adresem jej zamieszkania, tj. [...] R., ul. B.. Za datę doręczenia, w ocenie SKO, należy przyjąć 30 maja 2023 r., gdyż w tym dniu nastąpił upływ 14-dniowego okresu złożenia przesyłki w MOPS w R.. Kolegium podniosło, że tryb doręczenia zastępczego, uregulowany jest w art. 44 k.p.a. zgodnie z którym, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 (tj. osobom fizycznym w miejscu ich zamieszkania lub pracy albo za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu), pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ – tu MOPS w R. (§ 1 pkt 2). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Kolegium wyjaśniło, że przewidziana w cyt. przepisie instytucja doręczenia zastępczego pism rodzi domniemanie prawne, że pismo zostało skutecznie doręczone jego adresatowi, a ustanowienie przez ustawodawcę tego rodzaju doręczenia podyktowane jest postulatami zasady ekonomiki procesowej i ma na celu ochronę biegu postępowania przed jego zatamowaniem wskutek nieodebrania pisma przez stronę. Podniosło, że doręczenie zastępcze jest w pełni skuteczne i wywiera takie same skutki, jak doręczenie właściwe pisma adresatowi, a instytucja fikcji doręczenia sprowadza się do stwierdzenia, że strona odebrała przesyłkę, podczas gdy fizycznie do takiego odbioru nie doszło. Strona miała możliwość odbioru przesyłki, ale z niej nie skorzystała. SKO wskazało, że przesyłka zawierająca decyzję z 15 maja 2023 r. była doręczana przez pracownika organu - gońca z MOPS w R.. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, z powodu niemożności doręczenia przesyłki bezpośrednio adresatowi, albo z powodu jego nieobecności, pełnoletniemu domownikowi, przesyłka zawierająca decyzję była dwukrotnie awizowana w dniach 16 maja 2023 r. i 24 maja 2023 r., a informacje o możliwości podjęcia przesyłki w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia (awiza) umieszczano każdorazowo w skrzynce na listy (oddawczej skrzynce pocztowej). Dodatkowe wyjaśnienie w tej kwestii przekazano Skarżącej w piśmie z 21 lipca 2023 r., (doręczone 8 sierpnia 2023 r.). Zdaniem Kolegium bezsprzeczne jest, że do dnia 30 maja 2023 r. Skarżąca nie podjęła przesyłki. W tej sytuacji, na mocy art. 44 § 4 k.p.a., przesyłkę tę należało uznać za skutecznie doręczoną 30 maja 2023 r. i od tego dnia rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania. Termin, o jakim mowa w art. 129 k.p.a. upłynął z dniem 13 czerwca 2023 r., był to bowiem ostatni dzień na skuteczne złożenie odwołania. W związku z powyższym stwierdzono, że odwołanie Skarżącej z 16 sierpnia 2023 r., nadane w tym samym dniu w placówce pocztowej operatora publicznego, złożono z przekroczeniem 14-dniowego terminu z art. 129 § 2 K.p.a. SKO podniosło, że łącznie z odwołaniem Skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia podnosząc, że odwołanie nie zostało złożone na czas z przyczyn od niej niezależnych. Przesyłka zawierająca decyzję wysłana była na właściwy adres, ale nie została odebrana z powodu braku awiza - powiadomienia o próbie doręczenia, czego jednak nie jest w stanie udowodnić. Dodała, że jak ustaliła doręczenie decyzji powierzono gońcowi z MOPS w R., o czym została poinformowana w piśmie z 21 lipca 2023 r. W ocenie Skarżącej nie doszło do skutecznego doręczenia jej decyzji, a zatem wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest zasadny. Kolegium podniosło, że zgodnie z przepisem art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić ten termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W myśl zaś § 2 powołanego artykułu, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Wskazało, że aby możliwe było przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, Skarżąca winna złożyć stosowną prośbę, w której uprawdopodobniłaby brak swojej winy w uchybieniu terminu. Ponadto niezbędnym jest: 1) wykazanie, że prośba ta złożona została w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny powodującej niemożność złożenia odwołania, oraz 2) złożenie odwołania od decyzji. W ocenie Kolegium, ze zgromadzonego w sprawie z materiału dowodowego nie wynika, że w/w warunki zostały wypełnione, a tym bardziej łącznie, zatem nie można przyznać racji Skarżącej, że nie z własnej winy nie wniosła środka zaskarżenia w wymaganym terminie. SKO podkreśliło, że uchybienie terminu uznaje się za niezawinione, gdy pomimo zachowania należytej staranności strona nie mogła, w konkretnych okolicznościach sprawy, dopełnić czynności procesowej w określonym terminie. Przeszkody powodujące uchybienie terminowi muszą mieć charakter zewnętrzny i obiektywny, a brak winy w uchybieniu terminu można uznać tylko wtedy, gdy Skarżąca nie mogła przeszkody usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Brak winy nie zachodzi zatem w przypadku świadomego dopuszczenia się lekkiego choćby niedbalstwa. Podniosło, że w ocenie strony uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z powodu nieskutecznego doręczenia jej decyzji, będącego następstwem braku awizowania przesyłki. Odnosząc się do powyższego SKO podkreśliło, że decyzja z 15 maja 2023 r. została Skarżącej doręczona w trybie art. 44 k.p.a., jak wyjaśniono wyżej. Ponadto o jej wydaniu poinformowano Skarżącą odrębnym pismem z 4 lipca 2023 r. (doręczonym 11 lipca 2023 r.). Wskazało, że jeśli doręczenie decyzji nie byłoby skuteczne, to wówczas nie rozpoczął by biec termin na wniesienie odwołania, zatem nie doszłoby do uchybienia terminowi na wniesienie odwołania. Zdaniem organu odwoławczego, Skarżąca w złożonym wniosku nie wskazała na jakiekolwiek okoliczności występujące po dniu 30 maja 2023 r. mogące powodować niemożność wniesienia środka zaskarżenia, a przy zachowaniu należytej staranności Skarżąca mogła skorzystać z prawa wniesienia środka zaskarżenia w przewidzianym przepisami terminie. Odnosząc się do okoliczności braku awizowania przesyłki zawierającej decyzję z 15 maja 2023 r. SKO wyjaśniło, że dowód doręczenia przesyłki stanowi dokument urzędowy. Wszelkie adnotacje na przesyłce (zamieszczone na kopercie lub na zwrotnym potwierdzeniu odbioru) opatrzone stosownymi pieczątkami i podpisami mają walor dokumentu urzędowego i mogą stanowić dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Jako dokumenty urzędowe korzystają one z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nich stwierdzone. Wobec tego Skarżąca chcąc obalić domniemanie faktyczne doręczenia zastępczego decyzji organu pierwszej instancji w trybie art. 44 k.p.a., winna wykazać, że dane wynikające ze zwrotnego potwierdzenia odbioru oraz umieszczone na kopercie zawierającej przesyłkę są niezgodne z rzeczywistością. Jednocześnie należy wyjaśnić, że domniemanie to nie może zostać obalone jedynie poprzez zaprzeczenie jego treści ze strony Skarżącej. Analizując akta sprawy Kolegium stwierdziło też, że od czasu poinformowania Skarżącej o wszczęciu postępowania w sprawie odpłatności za pobyt matki w DPS w dniu 14 stycznia 2023 r. nie odbierała ona wysyłanej do niej korespondencji, tj.: - wezwania z dnia 20 stycznia 2023 r., - zawiadomienia z 8 lutego 2023 r.. - postanowienia z 14 lutego 2023 r., - wezwania z 2 marca 2023 r, - postanowienia z 14 marca 2023 r., - pisma z 4 kwietnia 2023 r. wraz z umową, - postanowienia z 14 kwietnia 2023 r., - pisma z 24 kwietnia 2023 r., - decyzji z dnia 15 maja 2023 r. Pierwszą odebraną przesyłką od stycznia 2023 r., było pismo z 4 lipca 2023 r. o wszczęciu innego postępowania prowadzonego przez pracowników MOPS. Takie działanie Skarżącej świadczy, zdaniem SKO, o braku należytej staranności przy prowadzeniu własnych spraw. Podniesione przez Skarżącą okoliczności, w świetle notorycznego uchylania się od odbioru kierowanej do niej korespondencji nie są w ocenie Kolegium przekonujące i spójne z dotychczasową jej postawą. W związku ze stwierdzeniem nie spełnienia przez wnioskodawczynię przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, SKO postanowiło o odmownym rozpatrzeniu wniosku w tej sprawie. Kwestionując wskazane postanowienie Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia bądź stwierdzenia jego nieważności ewentualnie niezgodności z prawem zarzuciła, że postanowienie SKO z 31.08.2023 r. zostało jej wadliwie doręczone bowiem w elektronicznym potwierdzeniu odbioru przesyłki określono, że w środku jest decyzja KPA sygn. akt [...], a w przesyłce znajdowało się postanowienie SKO o tej sygnaturze. Informacje zamieszczone na kopercie i elektronicznym potwierdzeniu odbioru nie są zgodne z rzeczywistością. Wskazała też, że postanowienie zawiera znak sprawy zamiast sygnatury sprawy i brak na nim numeru postanowienia. O powyższym sygnalizowała w piśmie nazwanym "Zastrzeżenia i wniosek" wskazując m. in., że postanowienie z 31.08.2023 r. nie zostało jej w sposób poprawny doręczone. Zarzuciła, że postanowienie SKO z 31.08.2023 r. narusza art. 7 i 77 kpa przez niewyjaśnienie istotnych elementów stanu faktycznego sprawy o przywrócenie terminu. Podniosła, że SKO wskazało na notoryczność w uchylaniu się od odbioru korespondencji w sytuacji, gdy Skarżąca wysłała do MOPS pismo z 19.08.2023 r. i z 11.09.2023 r. nadto, iż w potwierdzeniach odbioru nie wskazano rodzaju wysłanego pisma lub rozwinięcia niejasnych skrótów ZP lub ZD. Podniosła, że nie doręczono jej decyzji z dnia 15 maja 2023 r., jak i awiza czy powiadomienia o próbie doręczenia decyzji. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Dokonując oceny legalności zakwestionowanego przez Skarżącą postanowienia, z punktu widzenia powyższych zasad, Sąd nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie Organ przyjął, że Skarżąca nie uprawdopodobniła braku swojej winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania i zdaniem Sądu, z tym stanowiskiem Organu wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu, należy się zgodzić. Zgodnie z art. 58 kpa, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1), a prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu z jednoczesnym dopełnieniem czynności, dla której określony był termin (§ 2). Z przywołanej regulacji wynika jednoznacznie, że obowiązek przywrócenia terminu przez organ administracji publicznej aktualizuje się w sytuacji łącznego spełnienia następujących przesłanek, a mianowicie: a) uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, b) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi, c) zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin, jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. W rozpatrywanej sprawie kwestię sporną stanowi to, czy spełniona została przesłanka z pkt a), a mianowicie, czy uchybienie terminowi nastąpiło bez winy strony i czy uprawdopodobniła ona brak winy w uchybieniu terminowi. Odnosząc się do analizowanej kwestii podnieść należy, że uprawdopodobnienie okoliczności, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego, w przeciwieństwie do jej udowodnienia, jest środkiem zastępczym, a więc słabszym, niż dowód i nie dającym pewności lecz jedynie prawdopodobieństwo twierdzenia o danym fakcie. Jak podnosi się w piśmiennictwie, służy ono celowi wzbudzenia w organie orzekającym ufności w to, że pewne twierdzenie odpowiada prawdzie. Skoro jest to więc czynność bezpośrednio ukierunkowana na stworzenie w świadomości organu orzekającego w mniejszym lub większym stopniu przekonania o prawdopodobieństwie jakiegoś faktu, to nie może budzić żadnych wątpliwości, że to właśnie Strona powinna uprawdopodobnić, że mimo zachowania należytej staranności nie mogła dokonać czynności w terminie z powodu istnienia przeszkody od niej niezależnej, trudnej w danych warunkach do przezwyciężenia. Istotne znaczenie ma więc również rodzaj samej tej przeszkody, a więc innymi słowy to, czy powodowała ona tylko utrudnienie w dotrzymaniu terminu, czy też uniemożliwiała jego dotrzymanie. Tym samym, skoro na Stronie ciąży obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jej winy, to nie może budzić żadnych wątpliwości i to, że powinna ona uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i nie można jej było przezwyciężyć. Gdy chodzi natomiast o kryterium oceny braku winy, którym organ administracji publicznej zobowiązany jest operować rozpatrując wniosek strony o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej, to zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że powinien stanowić je obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od Strony dbającej należycie o swoje interesy, co w konsekwencji oznacza również, że choćby lekkie niedbalstwo strony stanowi przeszkodę do przywrócenia terminu, któremu strona uchybiła. Z tego też punktu widzenia, brak winy w niedopełnieniu czynności procesowej w terminie wiązany jest z zaistnieniem przeszkody o charakterze obiektywnym, niezależnej od strony i trwającej przez cały bieg terminu przewidzianego dla dokonania danej czynności procesowej, której Strona nie mogła przezwyciężyć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (por. wyrok NSA z 22 maja 1997 r., sygn. akt SA/Sz 630/96; wyrok NSA z 13 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1656/97). W związku z powyższym przyjąć należy, że konsekwencją operowania przez ustawodawcę na gruncie art. 58 § 1 kpa pojęciem "braku winy", jako jednej z przesłanek stosowania instytucji, o której mowa w przywołanym przepisie jest to, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie, których zaistnienie - jak wyżej już wskazano i co również stanowi warunek konieczny - Strona jednocześnie uprawdopodobni stosowną argumentacją (por. wyrok NSA z 28 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1096/11). Gdy chodzi o okoliczności i zdarzenia o wskazanym powyżej charakterze, z którymi wiązane jest niezawinione uchybienie terminowi do dokonania czynności procesowej, i których zaistnienie podlega wymogowi uprawdopodobnienia przez zainteresowanego, to w kontekście okoliczności rozpatrywanej sprawy, a w tym względzie przyczyny uchybienia terminowi, na którą powoływała się strona skarżąca, zwrócić należy uwagę na to, że gdy właściwie powiadomiony adresat pisma nie dokona jego odbioru doręczenie uważa się za dokonane z upływem 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia o pozostawieniu pisma, a samo pismo procesowe pozostawia się w aktach sprawy. W takim przypadku za datę doręczenia uważa się dzień w którym upłynął 14 dniowy termin do jego odbioru, przy czym sam upływ terminu z art. 44 § 1 kpa nie powoduje zaistnienia domniemania skuteczności doręczenia, muszą bowiem zostać spełnione warunki z § 2 i 3 art. 44, co w przedmiotowej sprawie ziściło się. Tak jak wskazało SKO doręczenie zastępcze jest w pełni skuteczne i wywiera takie same skutki jak doręczenie właściwe pisma adresatowi. Domniemanie to może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że pomimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych. Do takich przyczyn można m. in. zaliczyć nieobecność z powodu choroby i spowodowaną tym niemożność odebrania przesyłki, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. W tej sytuacji zasadnie SKO uznało, że decyzja z 15 maja 2023 r. została Skarżącej doręczona w trybie art. 44 k.p.a., jak wyjaśniono wyżej. Ponadto o wydaniu decyzji nr [...] z dnia 15 maja 2023 r. poinformowano Skarżącą odrębnym pismem z 4 lipca 2023 r. (doręczonym 11 lipca 2023 r.) zawiadamiającym o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku zwrotu należności za pobyt matki Skarżącej w DPS ustalonej w/w decyzją. Zauważyć też należy, iż w sytuacji uznania nieskuteczności doręczenia Skarżącej decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...] z 15 maja 2023 r. nie rozpoczął by biec termin do wniesienia odwołania, zatem nie doszłoby do uchybienia terminu na wniesienie odwołania. Podzielić należy stanowisko Kolegium, że Skarżąca w swym wniosku nie wskazała na jakiekolwiek okoliczności występujące po dniu 30 maja 2023 r. mogące powodować niemożność wniesienia środka zaskarżenia, a przy zachowaniu należytej staranności Skarżąca mogła skorzystać z prawa wniesienia środka zaskarżenia w przewidzianym przepisami terminie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. I tak zarzut wadliwego doręczenia jej postanowienia SKO z 31.08.2023 r. nie jest zasadny, skoro Skarżąca skutecznie wywiodła skargę do WSA na w/w postanowienie. Odnośnie zarzutu niezasadnego przyjęcia przez SKO notoryczności w uchylaniu się od odbioru korespondencji w sytuacji, gdy Skarżąca wysłała do MOPS pismo z 19.08.2023 r. i z 11.09.2023 r. zauważyć należy, że Skarżąca faktycznie uchylała się od odbioru kierowanej do niej korespondencji w okresie wskazanym przez Kolegium tj: od 20 stycznia do 15 maja 2023 r., natomiast po tej dacie odbierała korespondencję, co nie zmienia faktu uchylania się od odbioru w okresie wcześniejszym, zatem konkluzja SKO była prawidłowa. Odnośnie zarzutu, że nie doręczono jej decyzji z dnia 15 maja 2023 r., jak i awiza czy powiadomienia o próbie doręczenia decyzji ponownie wskazać należy, że instytucja fikcji doręczenia z art. 44 kpa sprowadza się do stwierdzenia, że strona odebrała przesyłkę, podczas gdy fizycznie do takiego odbioru nie doszło. Strona miała jednakże możliwość odbioru przesyłki ale z niej nie skorzystała. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.