II OSK 1034/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 326/20 w sprawie ze skargi J. T. i T. T. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 2 kwietnia 2020 r. znak: IF-VII.7840.5.68.2019.MD w przedmiocie odmowy zmiany decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 326/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. T. i T. T. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 2 kwietnia 2020 r., znak: IF-VII.7840.5.68.2019.MD, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Biała Podlaska z dnia 21 października 2019 r., znak: UAB.6740.237.2019.ETW4, o odmowie na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), zwanej dalej "P.b.", zmiany decyzji Nr 117/08 z dnia 30 kwietnia 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę budynku handlowo-usługowego zlokalizowanego na działce o numerze [...], położonej przy ul. [...] w B., w zakresie architektury i konstrukcji przedmiotowego obiektu, tj. wykonanie ściany wraz z zadaszeniem przy granicy działki o numerze [...]. Sąd wskazał, że organy orzekające, dokonując oceny wnioskowanej zmiany, uznały zasadnie, iż projekt budowlany dołączony do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę nie spełnia wymagań zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz.1065). Jak prawidłowo ustaliły organy administracji, decyzja o warunkach zabudowy z dnia 9 stycznia 2008 r., znak: Ua.EBY.III-7331-311/07, nie ustalała usytuowania obiektu przy granicy działki nr [...]. Inwestor nie uzyskał również zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych. W związku z tym stosownie do art. 35 ust. 3 P.b. organ I instancji postanowieniem z dnia 16 września 2019 r. nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia na dzień 9 października 2019 r. W postanowieniu tym organ wskazał na konieczność usytuowania budynku zgodnie z wymaganiami wynikającymi z § 12 ww. rozporządzenia. Skarżący nie wykonali powyższego postanowienia. Słusznie zatem po bezskutecznym upływie terminu organ I instancji wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Organy prawidłowo ustaliły, że istniejący budynek objęty wnioskiem znajduje się bezpośrednio przy granicy działki budowlanej nr [...], czyli znajduje się w odległości niespełniającej przepisów § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia. W ocenie Sądu, postępowanie w niniejszej sprawie wskazuje na wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a zatem zgodnie z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 K.p.a. Podnoszony w skardze zarzut, że projekt zamienny dotyczy budynku jednorodzinnego należy uznać za bezpodstawny. Już we wniosku z dnia 9 lipca 2019 r. skarżący wskazują, że dotyczy on "zmiany pozwolenia na budowę w zakresie architektury i konstrukcji budynku usługowo-handlowego" (k. 48 akt adm. I instancji). Następnym dokumentem, z którego wynika przeznaczenie budynku jest projekt zatytułowany "Projekt zamienny budowy zadaszenia do projektu budowlanego nadbudowy i rozbudowy pawilonu usługowo-handlowego (...)". Dokumenty dołączone do skargi, w tym także kserokopia dziennika budowy, potwierdzają tę okoliczność, a więc wbrew zarzutom skargi ustalenia organów administracji w tym zakresie są prawidłowe. Skoro więc jest to budynek handlowo-usługowy (którego tylko część przeznaczona jest na cele mieszkaniowe), to słusznie przyjęły organy, że nie ma tu zastosowania § 12 ust. 4 pkt 1 ww. rozporządzenia. Ponadto kwestię usytuowania ściany (która została zaprojektowana jako wsparcie konstrukcji dachu; z drugiej strony wsparcie stanowić ma rozbudowywany budynek) rozstrzygnął decyzją wydaną 30 sierpnia 2018 r. w sprawie DOA.7110.1141.2016.RTU Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (k. 20 akt adm. I instancji). Decyzją tą uchylił on decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 9 listopada 2016 r. i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Biała Podlaska z 30 kwietnia 2008 r. w części zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ściany w granicy z działką o numerze [...] oraz dachu pomiędzy tą ścianą, a budynkiem, w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji Prezydenta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2473/18, oddalił skargę J. T. i T. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 28 maja 2019 r. Wbrew zarzutom skargi organy prawidłowo ustaliły także szerokość działki skarżących i wskazały w jaki sposób dokonały obliczenia tej wielkości, uznając, że szerokość ta wynosi 16,8 m. Taka szerokość wynika z projektu zagospodarowania działki dołączonego do projektu zamiennego (k. 22 tego projektu). Nielogiczny jest zarzut dotyczący nieregularnego kształtu działki i wzięcie pod uwagę przez organy tylko jednego boku. Szerokością działki jest bowiem wymiar boku znajdującego się od strony frontowej tej działki, równoległego do ul. [...]. Bez znaczenia w niniejszej sprawie jest także fakt, że właściciel działki nr [...] wyraził w 1994 r. zgodę na lokalizację kontenera chłodniczego bezpośrednio przy granicy jego działki. Jak wynika z dołączonego do skargi "Wskazania lokalizacyjnego" pozwolenie to wydane zostało tymczasowo na okres 1 roku (k. 19 akt sądowych). Sam skarżący w skardze podniósł, że w związku z kontenerem wybudował "ścianę ogniową, zaś w następstwie tego faktu wynikła możliwość oparcia na nim zadaszenia, co też w projekcie zostało wykorzystane". Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonały właściwej wykładni przepisów prawa. Wbrew zarzutom skargi Wojewoda całościowo odniósł się do każdego zarzutu podniesionego przez skarżących w odwołaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 183 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. przejawiające się tym, że uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego przez organ za podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności co do jego kompletności, nadto uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie wskazuje jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego; - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 10 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że stan faktyczny sprawy nie został dokładnie wyjaśniony, materiał dowodowy dołączany przez skarżących do akt sprawy nie był całościowo rozpatrzony, a ocena czy dana okoliczność została udowodniona nie była rozpatrywana rzetelnie i na podstawie wybiórczego materiału dowodowego; - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), zwanej dalej "p.u.s.a.", oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nienależytym sprawowaniu kontroli nad działalnością administracji publicznej przez nieuzasadnione uznanie, że organy wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy oraz dokładnie wyjaśniły stan faktyczny. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - § 330 pkt 1 ww. rozporządzenia przez uznanie, że w zaistniałym stanie faktycznym należy stosować warunki usytuowania budynku oraz rodzaj zabudowy określone w powołanym rozporządzeniu, pomimo wydania w dniu 7 lipca 1994 roku przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Białej Podlaskiej decyzji o udzieleniu pozwolenia na dokończenie budowy kontenera chłodniczego (znak: NB.VI-7351/I/22/94) posadowionego na granicy działki, a inwestycja ta była realizowana za bezterminową zgodą właściciela działki sąsiedniej numer ewidencyjny [...]; - § 12 ust. 4 pkt 1 ww. rozporządzenia przez uznanie, że istnieje możliwość budowy budynku jednorodzinnego ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej, której szerokość jest mierzona wyłącznie wzdłuż granicy sąsiadującej z ulicą; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 12 ust. 4 ww. rozporządzenia polegającą na nietrafnym przyjęciu, że przepis ten dopuszcza możliwość odmowy zatwierdzenia projektu zmieniającego domu jednorodzinnego z powodu nieprawidłowego opisu budynku na projekcie zmieniającym i w dzienniku budowy jako budynek usługowo-handlowy. Postanowieniem z dnia 24 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odmówił J. T. sporządzenia i doręczenia uzasadnienia wyroku, a następnie postanowienie z dnia 14 kwietnia 2021 r. odrzucił skargę kasacyjną J.T.. W związku z powyższym przedmiotowa skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu jako wniesiona przez T. T.. Przy piśmie z dnia 8 stycznia 2024 r. T. T. i J. T. przedstawili dodatkową argumentację do skargi kasacyjnej w oparciu o dołączone do pisma załączniki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej pozbawiona jest skuteczności argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się to "dwuetapowości" przedmiotowej inwestycji, tj. że w ramach I etapu przedmiotem realizacji miał być budynek handlowy; zaś w II etapie miała być zrealizowana część mieszkalna. W tym zakresie Sąd I instancji wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej przedmiotem postępowania jest budynek usługowo-handlowy, co wynika zarówno z wniosku, jak i projektu budowlanego zamiennego. Z tych względów Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że skoro przedmiotem postępowania jest budynek usługowo-handlowy (którego tylko część przeznaczona jest na cele mieszkaniowe), to słusznie przyjęły organy, że nie ma zastosowania § 12 ust. 4 pkt 1 ww. rozporządzenia dotyczący zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej. W skardze kasacyjnej nie podważono tej oceny i nie wykazano aby § 12 ust. 4 pkt 1 ww. rozporządzenia mógł mieć zastosowanie do budynku usługowo-handlowego w części przeznaczonego na cele mieszkaniowe. Ponadto nie wykazano w skardze kasacyjnej aby treść "Wskazania Lokalizacyjnego" z dnia 30 marca 1993 r. wydanego przez Naczelnika Wydziału Planowania Przestrzennego i Gospodarki Gruntami – Urzędu Miasta Biała Podlaska (znak: P.G.I.8330/W/11/93) umożliwiała realizację przedmiotowego budynku w granicy z działkę nr [...], jak i aby te "wskazania lokalizacje" w ogóle dotyczyły obiektu, którego dotyczy przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany zamienny z lipca 2019 r. Nie wykazano też aby decyzja Prezydenta Miasta Biała Podlaska z dnia 9 stycznia 2008 r., znak: UaEBY.III-7331-311/07, o warunkach zabudowy dla nadbudowy i rozbudowy istniejącego pawilonu usługowo-handlowego z przeznaczeniem parteru na cele usługowo-handlowe, a piętra na cele mieszkalne, stanowiła zabudowę jednorodzinną lub zagrodową. Ponadto dla oceny w tym zakresie nie ma znaczenia wskazywana w skardze kasacyjnej decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Białej Podlaskiej z dnia 7 lipca 1994 r., znak: NB.VI-7351/I/22/94, o udzieleniu pozwolenia na dokończenie budowy kontenera chłodniczego posadowionego na granicy działki. To pozwolenie dotyczyło bowiem budowy innego obiektu budowlanego, tj. kontenera, a nadto w innym miejscu niż aktualnie projektowana inwestycja, co wynika z planu zagospodarowania ("alternatywa I") stanowiącego załącznik do decyzji o ustaleniu lokalizacji z 8 czerwca 1994 r. i decyzji o pozwoleniu na budowę z 7 lipca 1994 r. Ponadto skarżący z ww. decyzji z 1994 r. nie mogą wywodzić aktualnie swoich praw w odniesieniu do swoich kolejnych zamierzeń inwestycyjnych. Dla oceny zgodności z prawem przedmiotowej inwestycji objętej projektem zamiennym ma znaczenie bowiem aktualnie obowiązujący stan prawny, a nie to jakiego rodzaju pozwolenia były udzielane w przeszłości na nieruchomości skarżących, co także potwierdza § 330 pkt 1 ww. rozporządzenia skoro przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie był wniosek inwestorów z lipca 2019 r. Ponadto w świetle § 12 ww. rozporządzenia (który aktualnie znajduje zastosowanie) nie ma znaczenia, że inwestycja objęta ww. decyzją z 1994 r. była realizowana za bezterminową zgodą właściciela działki sąsiedniej numer ewidencyjny [...]. Aktualnie przepisy § 12 ww. rozporządzenia nie uzależniają możliwości realizacji inwestycji w granicy działki od zgody sąsiada. Dlatego Sąd I instancji zasadnie ocenił, że bez znaczenia w niniejszej sprawie jest także fakt, że właściciel działki nr [...] wyraził w 1994 r. zgodę na lokalizację kontenera chłodniczego bezpośrednio przy granicy jego działki. Ponadto nie można nie zauważyć, że właśnie z uwagi na zaprojektowanie przedmiotowego budynku w granicy działki doszło do częściowego stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta miasta Biała Podlaska z dnia 30 kwietnia 2008 r., Nr 117/08, co też zostało potwierdzone prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 2473/18, którym oddalono skargę J. T. i T. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 sierpnia 2018 r., znak: DOA.7110.1141.2016.RTU. Pomimo takiej oceny skarżący w dalszym ciągu dążyli do uzyskania pozwolenia na budowę inwestycji w granicy działki, a więc z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 i § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia, co zostało już ocenione przez organ nadzorczy i Sąd Administracyjny. Dla tej oceny nie ma także znaczenia wskazywana w skardze kasacyjnej okoliczność wydania decyzji z dnia 30 grudnia 1998 r., nr M/410/I/98, dotycząca rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] z funkcją towarzyszącą gospodarczo-garażową i usługową. Decyzja ta dotyczy bowiem innej inwestycji, jak i innej nieruchomości. Nie ma też znaczenia powołanie się przez skarżących na art. 3 pkt 2a P.b. definiujący budynek mieszkalny jednorodzinny. Jednoznacznie z akt sprawy wynika, że przedmiotem postępowania jest budynek usługowo-handlowy, a nie budynek mieszkalny jednorodzinny, tym bardziej, że w skardze kasacyjnej nie wykazano aby część użytkowa w budynku nie przekraczała 30% powierzchni całkowitej budynku. W świetle przedstawionego powyżej wywodu nie znajduje potwierdzenia argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do stwierdzenia, że przedmiotowa działka ma szerokość nie większą niż 16 m. Tego rodzaju argumentacja odnosi się do treści § 12 ust. 4 pkt 1 ww. rozporządzenia, który jak oceniono, nie miał w sprawie zastosowania, ponieważ przedmiotem postępowania jest budynek usługowo-handlowy. Nie jest to zabudowa jednorodzinna i zagrodowa, o jakiej mowa w § 12 ust. 4 pkt 1 ww. rozporządzenia. Poza tym zasadniczo w sprawie prawidłowo oceniono, że szerokość przedmiotowej działki budowlanej nr [...] wyznacza jej front od strony ul. [...]. Zgodnie z przedstawionym przez inwestorów projektem zagospodarowania działki szerokość ta wynosi 16,8 m. To, że w głębi od strony tej ulicy szerokość działki nr [...] ulega zwężeniu począwszy od narożnika "C" do narożnika "D" (wskazywana w skardze kasacyjnej tzw. "tylna granica"), oznacza (z punktu widzenia lokalizacji inwestycji) konieczność uwzględnienia tej okoliczności w projektowaniu nowej zabudowy, tak aby była ona zgodna z normami odległościowymi z § 12 ww. rozporządzenia. Jeżeli zaś inwestor pomimo tych norm i z uwagi na kształt działki chce realizować inwestycję w inny sposób to powinien uprzednio uzyskać zgodę na odstępstwo od warunków technicznych w trybie art. 9 P.b. Takiej zaś zgody, na co wskazał Sąd I instancji, inwestorzy nie uzyskali. Z tych względów wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 183 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a.; art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 10 K.p.a.; art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.; a także naruszenia prawa materialnego, tj. § 330 pkt 1 ww. rozporządzenia; § 12 ust. 4 pkt 1 ww. rozporządzenia; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 12 ust. 4 ww. rozporządzenia – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.