I OSK 3093/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: NSA Marek Stojanowski (spr.) NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 września 2023 r., sygn. akt II SA/Go 454/23 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 8 maja 2023 r., nr SKO-1464/406-O/23 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W GORZOWIE WIELKOPOLSKIM WYROKIEM Z 14 WRZEŚNIA 2023 R. ODDALIŁ SKARGĘ M.K. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W ZIELONEJ GÓRZE Z 8 MAJA 2023 R. W PRZEDMIOCIE ODMOWY PRZYZNANIA PRAWA DO ŚWIADCZENIA PIELĘGNACYJNEGO. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i rozpoznanie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżąca zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390, z późn. zm.), dalej: ups, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że zakres sprawowanej przez stronę skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę skarżącą zatrudnienia nie występuje zawiązek przyczynowy; 2) art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było niesłuszne oddalenie skargi na podstawie art. 151 ppsa oraz uznanie, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa; 3) art. 135 ppsa przez nieuwzględnienie przy orzekaniu całości okoliczności faktycznych w przedmiotowej sprawie w postaci niewzięcia pod uwagę faktu, że strona skarżąca od 2022 r. pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z rezygnacją z zatrudnienia i sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną; 4) art. 151 ppsa przez oddalenie skargi przy nieuwzględnieniu całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że skarżąca wnioskiem z 28 czerwca 2022 r. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym małżonkiem. Decyzją z 19 września 2022 r. Prezydent Miasta N. odmówił przyznanie wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze uchyliło zaskarżoną decyzję nakazując organowi pierwszej instancji ustalenie kwestii niepodejmowania przez wnioskodawczynię zatrudnienia oraz związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy tą okolicznością a sprawowaniem opieki oraz umożliwienie stronie dokonania wyboru świadczenia korzystniejszego w związku z pobieraniem przez nią specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzją z 19 stycznia 2023 r. Prezydent Miasta odmówił przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zaprzestaniem w 1994 r. zatrudnienia i podjęciem opieki nad niepełnosprawnym mężem, u którego niepełnosprawność powstała w 2020 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej Kolegium decyzją z 8 maja 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie braku związku pomiędzy zaprzestaniem zatrudnienia i opieką sprawowaną nad mężem. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Według Sądu świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę, ale za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki. Uznał przy tym, że znaczny upływ czasu pomiędzy zaprzestaniem przez skarżącą pracy zarobkowej a powstaniem niepełnosprawności świadczy o braku związku przyczynowo-skutkowego. Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych naruszenie art. 135 ppsa nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej. Zgodnie bowiem z brzmieniem tego przepisu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Analiza tego przepisu wskazuje, że stanowi on uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 1984/21, i powołane w nim orzecznictwo). Ponadto zastosowanie tego przepisu ograniczone jest do sytuacji, w których sąd uwzględnił wniesioną skargę, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Odnotować także należy, że formułując tego rodzaju zarzut kasacyjny, autor skargi kasacyjnej powinien powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa, które jego zdaniem zostały naruszone przez organ. W rozpoznawanej sprawie powiązania takiego nie wskazano, co uniemożliwia uwzględnienie zarzutów, których podstawą prawną autor skargi kasacyjnej uczynił art. 135 ppsa. Wprawdzie z uzasadnienia tych zarzutów wynika, że ich zasadności autor skargi kasacyjnej upatruje w nieuwzględnieniu pełnego materiału dowodowego oraz pominięciu faktu, że skarżąca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy przyznawany na podstawie analogicznych przesłanek jak świadczenie pielęgnacyjne, ale w związku z tymi argumentami nie przywołał w treści zarzutów właściwych przepisów prawa. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że rozpoznanie skargi kasacyjnej odbywa się w warunkach związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej, które polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli sprawowanej przez ten sąd. To zatem autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone i w jaki sposób. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani też prawa domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej, w tym łączenia jej z okolicznościami sprawy bądź wywodzenia ponad to, co w skardze kasacyjnej wyraźnie wskazano. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi zatem być bardzo precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami tego środka – możliwe jest uwzględnienie tylko tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd nie jest natomiast władny badać, czy wojewódzki sąd administracyjny nie naruszył również innych przepisów, o ile nie dotyczy to kwestii uwzględnianych z urzędu. Sąd kasacyjny nie zastępuje więc strony i nie precyzuje przytoczonych podstaw kasacyjnych, w tym nie poszukuje przepisów analogicznych do tych, jakie strona wprost zarzuciła w skardze kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1459/23). Zauważyć bowiem należy, że w związku ze sporządzeniem skargi kasacyjnej w ramach tzw. przymusu adwokacko-radcowskiego obowiązek ten spoczywa na profesjonalnym pełnomocniku strony skarżącej kasacyjnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 1277/23). W świetle powyższych wywodów zarzuty skargi kasacyjnej oparte na art. 135 ppsa w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogły zostać uwzględnione. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, wskazać należy, że przepis ten stanowi przepis prawa materialnego. Naruszenie takiego przepisu zgodnie z art. 174 pkt 1 ppsa może stanowić podstawę zarzutu kasacyjnego, jeżeli naruszenie przepisu prawa materialnego nastąpiło przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa i wskazać jak jego zdaniem powinna być odczytana norma prawna zrekonstruowana w oparciu o ten przepis (por. wyrok z 30 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 3049/23). Z kolei niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2638/23). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, że uzasadniając analizowany zarzut autor skargi kasacyjnej, nie przedstawił prawidłowego jego zdaniem brzmienia normy wynikającej z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr ustanawiającego podstawowe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Oznacza to, że zarzut ten nie może być zbadany pod kątem błędnej wykładni przepisu prawa materialnego. Uzasadnienie analizowanego zarzutu wskazuje natomiast, że autor skargi kasacyjnej upatruje nieprawidłowej w jego ocenie odmowy zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr i ustalenia na rzecz skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w błędnym ustaleniu stanu faktycznego na skutek niezbadania związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym mężem oraz pominięcia, że skarżącej przysługuje specjalny zasiłek pielęgnacyjny przyznawany na podstawie analogicznych przesłanek, jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić jednakże należy, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2742/22). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 2123/23). W tym miejscu należy jedynie przypomnieć, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, bowiem próba taka mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek wyłącznie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej – w ramach art. 174 pkt 2 ppsa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2004 r., sygn. akt GSK 811/04), a zatem zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można skutecznie zastąpić zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Mając na uwadze powyższe wywody, brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr. Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 151 ppsa, należy wyjaśnić, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 czy art. 151 ppsa mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 3380/21, czy z 19 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1436/22). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązana jest powiązać taki zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tych przepisów jest bowiem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 943/22). Z uwagi na powyższe zarzut naruszenia art. 151 ppsa w sposób sformułowany w petitum skargi kasacyjnej nie mógł przynieść skutku spodziewanego przez autora skargi kasacyjnej. W tym miejscu należy odnotować, że wprawdzie z lakonicznego uzasadnienia tego zarzutu można wywnioskować, że jest on powiązany funkcjonalnie z pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej i jego zasadność jest pochodną prawidłowości pozostałych zarzutów, ale w związku z brakiem podstaw do uwzględnienia tych zarzutów również analizowany zarzut naruszenia art. 151 ppsa okazał się niezasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.